เรื่องเล่า ดร.ชา สนุก และสร้างสรรค์ 369

อาจจะมองการบริหารในสถานการณ์ฉุกเฉินกรณีโรคโควิด-19 ด้วยประสบการณ์ ฯ โรคไข้หวัดนกระบาดปี พ.ศ.2547 ด้วยแนวคิด เหตุผล ความจำเป็น คุณลักษณะพิเศษ และข้อสังเกตของการใช้อำนาตตามพระราชกำหนด ฯ ดังนี้

1.แนวคิดในการใช้อำนาจตามพระราชกำหนด ฯ

          การใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติโรคติดต่อ พ.ศ.2558 ซึ่งมีรัฐมนตรีว่าการกระทรงสาธารณสุขเป็นผู้รักษาการ มีขอบเขตการใช้อำนาจในการบริหารและสั่งการเฉพาะกระทรวงสาธารณสุขเป็นหลัก จึงเหมาะกับกรณีเกิดโรคติดต่อระบาดแบบปกติทั่ว ๆ ไป ไม่อาจจะนำมาปรับใช้ในการแก้ปัญหากรณีเกิดโรคติดต่อระบาดอย่างร้ายแรงอย่างโรคโควิด-19 ได้

            การแก้ปัญหาโรคโควิด-19 ซึ่งกำลังระบาดไปทั่วโลกเวลานี้ ไม่เพียงแต่เป็นภาวะวิกฤตของประเทศไทยเท่านั้น แต่ถือเป็นภาวะวิกฤตของโลกด้วย ดังนั้น จึงต้องอาศัยอำนาจพิเศษในการแก้สถานการณ์ ด้วยการบูรณาการสรรพกำลังทุกภาคส่วนเข้าด้วยกัน ภายใต้การสั่งการของนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นการบริหารคู่ขนานกับกระทรวงสาธารณสุข เพื่อเติมเต็มในส่วนที่อำนาจการบริหารหรืออำนาจสั่งการในส่วนที่อยู่นอกกรอบแนวคิด หลักการ และมาตรการของพระราชบัญญัติโรคติตต่อ พ.ศ.2558

            ดังนั้น นายกรัฐมนตรีจึงจำเป็นต้องขอความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีในการใช้อำนาจตาม พระราชกำหนด ฯ

2.เหตุผลและความจำเป็นที่ต้องใช้พระราชกำหนด ฯ ในการแก้ปัญหาโรคโควิด-19 ระบาด

            การที่รัฐบาล พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา จำเป็นต้องใช้อำนาจตามพระราชกำหนด ฯ ในการแก้ปัญหาโรคโควิด-19 ระบาด พอจะชี้ให้เห็นได้ดังนี้

            2.1โรคโควิด-19 ระบาด ไม่ใช่ปัญหาของประเทศไทยประเทศเดียว แต่เป็นปัญหาของทุกประเทศทั่วโลก ดังนั้น การใช้อำนาจในการแก้ปัญหาตามสายงานปกติ คือ สายงานกระทรวงสาธารณสุข ไม่มีสมรรถนะเพียงพอที่จะแก้ปัญหาได้

            2.2 ตามพระราชบัญญัติโรคติดต่อ พ.ศ.2558 ผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติดังกล่าว ไม่มีอำนาจจะไปสั่งการกระทรวงอื่น ๆ ได้ ทำได้แค่การประสานงาน หรือแม้แต่จะมีการเสนอให้คณะรัฐมนตรีเห็นชอบ ก็ไม่ได้ช่วยให้การบริหารสถานการณ์ฉุกเฉินให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นได้ เพราะผู้ปฏิบัติหลัdก็ยังคงเป็นกระทรวงสาธารณสุขเหมือนเดิม

            2.3 การใช้อำนาจตามพระราชกำหนด ฯ หลังจากคณะรัฐมนตรีเห็นชอบแล้ว อำนาจในการสั่งการต่าง ๆ ที่เคยเป็นอำนาจของรัฐมนตรี จะเป็นอำนาจสั่งการของนายกรัฐมนตรีแทน โดยนายกรัฐมนตรีจะสั่งตรงไปยังปลัดกระทรวงของแต่ละกระทรวงที่เกี่ยวข้อง ดังนั้น การบริหารสถานการณ์ฉุกเฉินจะเป็นไปในทิศทางเดียวกัน เป็นเอกภาพ ไม่ขัดแย้งกันเอง และเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ

            2.4 การใช้อำนาจตามพระราชกำหนด ฯ ทำให้นายกรัฐมนตรีสามารถออกข้อกำหนดและคำสั่งต่าง ๆ เพื่อให้การบริหารสถานการณ์ฉุกเฉินเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ เพราะเป็นการสลายกำแพงระหว่างกระทรวง และกำแพงระหว่างพรรคการเมืองซึ่งมาร่วมเป็นรัฐบาลผสมไปในตัว

            2.5 นายกรัฐมนตรีสามารถใช้อำนาจพิเศษตามพระราชกำหนด ฯ สั่งการข้าราชการ และเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทุกสังกัดให้มาปฏิบัติหน้าที่ในการแก้ปัญหาโรคโควิด-19 ระบาด ไม่ว่าจะเป็นข้าราชการกระทรวงสาธารณสุข ทหาร ตำรวจ รัฐวิสาหกิจ และกระทรวงต่าง ๆ ที่นายกรัฐมนตรีเห็นว่า มีความจำเป็นต้องให้มาปฏิบัติหน้าที่ตามข้อกำหนดและคำสั่งต่าง ๆ ภายใต้พระราชกำหนด ฯ

            2.6 นอกเหนือจากการสั่งการข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐตามข้อ 3.5 แล้ว นายกรัฐมนตรียังสามารถใช้อำนาจตามพระราชกำหนด ฯ สั่งการประชาชนทุกสาขาอาชีพได้ตามความจำเป็นเพื่อให้สามารถแก้ปัญหาโรคโควิด-19 ระบาดได้สำเร็จ

3.ลักษณะพิเศษของการใช้อำนาจตามพระราชกำหนด ฯ ของนายกรัฐมนตรี

          ผมเห็นว่า การใช้อำนาจบริหารในสถานการณ์ฉุกเฉินกรณีโรคโควิด-19  ตามพระราชกำหนด ฯ มีลักษณะพิเศษแตกต่างไปจากการใช้อำนาจในการบริหารราชการแผ่นดินในภาวะปกติ ดังนี้ คือ

            3.1 เป็นการรวมศูนย์อำนาจในการสั่งการไว้ที่นายกรัฐมนตรี เท่ากับนายกรัฐมนตรียอมรับว่า การบริหารในสถานการณ์ฉุกเฉินกรณีโรคโควิด-19 เป็นความรับผิดชอบของนายกรัฐมนตรีโดยตรง เพื่อให้เกิดผลสัมฤทธิ์ของงาน ไม่ใช่กระทรวงสาธารณสุขหรือกระทรวงใดกระทรวงหนึ่งโดยเฉพาะ เพราะในเชิงการบริหารในสถานการณ์ดังกล่าว ไม่มีกระทรวงใดกระทรวงหนึ่งจะสามารถบริหารงานได้โดยลำพังให้สำเร็จได้อย่างแน่นอน จำเป็นต้องผนึกงานของทุกภาคส่วน ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และประชาชนเข้าด้วยกัน อย่างที่เรียกว่า พลังประชารัฐ

            3.2 การใช้ภาวะผู้นำเช่นนี้ เรียกว่า ภาวะผู้นำแบบบูรณาการเชิงสร้างสรรค์ (Creative Integration Leadership) ซึ่งเป็นภาวะผู้นำในทำนองเดียวกันกับ ภาวะผู้นำของผู้ว่า ฯ ซีอีโอ (Chief Executive Officer) หรืออาจจะเรียกว่า ภาวะผู้นำของนายก ฯ ซีอีโอ ก็ได้

            แต่มิได้หมายความว่า นายกรัฐมนตรีเอาอย่างผู้ว่าราชการจังหวัดนะ เพื่อความเข้าใจที่ชัดเจน ผมขออธิบายแทรกตรงนี้สักเล็กน้อย  ฝ่ายบริหารของประเทศไทยเป็นไปตามระบบรัฐสภา คือ เป็นคณะบุคคล ที่เรียกว่า คณะรัฐมนตรี 

          การตัดสินใจและการบริหารงานของคณะรัฐมนตรีภายใต้ระบบรัฐสภา ถือว่าตัดสินใจร่วมกันและรับผิดชอบร่วมกัน แต่เมื่อมีสถานการณ์ฉุกเฉิน คณะรัฐมนตรีอาจมีมติมอบอำนาจให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้ใช้อำนาจในทำนองผู้บริหารเดี่ยวได้เฉพาะเรื่องเป็นการชั่วคราว

          ผิดกับระบบของอเมริกา ที่พวกเราชอบเรียกว่า ระบบประธานาธิบดี ฝ่ายบริหาร คือประธานาธิบดีคนเดียว แม้จะมีรัฐมนตรีกระทรวงต่าง ๆ แต่ผู้มีอำนาจตัดสินใจในการบริหารประเทศอเมริกา คือ ประธานาธิบดีเท่านั้น

            3.2 การใช้อำนาจของนายกรัฐมนตรี ตามพระราชกำหนด ฯ ออกประกาศ คำสั่ง และข้อกำหนดต่าง ๆ เป็นเรื่องที่ทุกภาคส่วน และทุกคนที่เกี่ยวข้องต้องปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัด หากใครฝ่าฝืน จะต้องได้รับโทษตามพระราชกำหนด ฯ มาตรา 18 คือ จำคุกไม่เกิน 2 ปี หรือปรับไม่เกิน 40,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ

            3.3 ข้อกำหนด ประกาศ คำสั่ง หรือการกระทำตามพระราชกำหนดนี้ ได้รับการยกเว้นจากการที่จะถูกฟ้องคดีต่อศาลปกครอง ตามนัยพระราชกำหนด ฯ มาตรา 16

            หมายความว่า โอกาสที่นายกรัฐมนตรีจะถูกฟ้องต่อศาลปกครองว่า ออกคำสั่งหรือมีการกระทำมิชอบด้วยอำนาจหน้าที่ ไม่มี จึงไม่ต้องมีความกังวลในเรื่องนี้

            3.4 พนักงานเจ้าหน้าที่ และผู้มีอำนาจเช่นเดียวกับพนักงานเจ้าหน้าที่ตามพระราชกำหนดนี้ ไม่ต้องรับผิดทั้งทางแพ่ง ทางอาญา หรือทางวินัย หากเป็นการกระทำที่สุจริต ไม่เลือกปฏิบัติ และเกินสมควรแก่เหตุหรือไม่เกินกว่ากรณีจำเป็น ตามพระราชกำหนด ฯ มาตรา 17

การจะดำเนินคดีเกี่ยวกับการใช้อำนาจพระราชกำหนดนี้ ก็จะต้องกล่าวหาหรือฟ้องร้องว่า พนักงานเจ้าหน้าที่เลือกปฏิบัติ ใช้อำนาจเกินสมควรหรือเกินกว่ากรณีจำเป็น ดังนั้น พนักงานเจ้าหน้าที่จึงต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยความระมัดระวัง

4.ข้อสังเกตของการใช้อำนาจตามพระราชกำหนด ฯ

          แม้การใช้อำนาจตามพระราชกำหนด ฯ ในการออกประกาศ คำสั่ง และข้อกำหนดต่าง ๆ ในการบริหารสถานการณ์ฉุกเฉิน กรณีโรคโควิด-19 ระบาดจะได้รับความคุ้มครองจากการถูกฟ้องต่อศาลปกครอง ตามมาตรา 16 และได้รับความคุ้มครองไม่ต้องรับผิดทั้งทางแพ่ง อาญา และวินัย หากเป็นการกระทำที่สุจริต ไม่เลือกปฏิบัติ หรือเกินสมควรแก่เหตุหรือไม่เกินกว่ากรณีจำเป็น ตามมาตรา 17 แต่การใช้อำนาจดังกล่าวก็ต้องอยู่ภายในกรอบของรัฐธรรมนูญ

            หมายความว่า การออกประกาศ คำสั่ง และข้อกำหนดต่าง ๆ โดยอาศัยอำนาจตามพระราชกำหนด ฯ ต้องไม่แย้งหรือขัดต่อรัฐธรรมนูญ เพราะถ้าแย้งหรือขัดต่อรัฐธรรมนูญ ประกาศ คำสั่งและข้อกำหนดน้ันจะใช้บังคับไม่ได้ ดังนั้น รัฐบาลโดยนายกรัฐมนตรี จึงไม่อาจอาศัยอำนาจตามพระราชกำหนด ในการออกประกาศ คำสั่ง หรือข้อกำหนดบางอย่างที่มีผู้เสนอแนะหรือวิพากษ์วิจารณ์ได้

5.สรุป

            การมองการบริหารในสถานการณ์ฉุกเฉินกรณีโรคโควิด-19 ระบาด ด้วยมิติของการนำกฎหมายมาใช้บังคับ แยกออกเป็น 2 ฉบับ คือ พระราชบัญญัติโรคติดต่อ พ.ศ.2558 และพระราชกำหนดการบริหารในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.2548  ความแตกต่างของการนำกฎหมายทั้งสองฉบับมาบังคับใช้อยู่ขอบเขตอำนาจ ผิดกับการบริการเพื่อแก้ปัญหาโรคไข้หวัดนก เมื่อปี พ.ศ.2547 เป็นเพียงการใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติโรคติดต่อสัตว์ พ.ศ.2499 และแก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ 2 ) พ.ศ.2546

            พระราชบัญญัติโรคติดต่อ พ.ศ.2558 เป็นกฎหมายที่รัฐมนตรีว่ากากรกระทรวงสาธารณสุขรักษาการ อำนาจในการบริหารส่วนใหญ่จึงเป็นเรื่องของกระทรวงสาธารณสุข กระทรวงอื่น ๆ มีส่วนเกี่ยวข้องไม่มาก แต่การใช้อำนาจตามพระราชกำหนดการบริหารในสถานการณ์ฉุกเฉิน เป็นการใช้อำนาจโดยหัวหน้ารัฐบาล จึงสามารถออกคำสั่งให้ทุกภาคส่วนผนึกกำลังเข้าด้วยกันให้เป็นหนึ่งเดียว ไม่แบ่งแยกงานออกเป็นงานกระทรวงนี้ กระทรวงนั้น แต่ให้ถือว่าเป็นงานของชาติหรือประเทศในภาวะวิกฤตหรือฉุกเฉินที่ไม่อาจรั้งรอต่อไปได้อีก

            หากเปรียบเทียบการต่อสู้กับโรคโควิด-19 ระบาดในครั้งนี้เป็นศึกสงคราม การใช้อำนาจตามพระราชกำหนดการบริหารในสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้บัญชาการการสู้รบด้วยตนเอง โอกาสที่จะได้รับชัยชนะย่อมมีมากกว่า การปล่อยให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุขเป็นผู้บัญชาการรบโดยลำพังอย่างแน่นอน

            เชื่อว่า ท่านผู้อ่านคงเห็นด้วยกับผมนะ

          ขอบคุณครับ พบกันใหม่ ในวันศุกร์ที่ 17 เมษายน 2563 ในเรื่องโรคโควิด-19 ตอนที่ 4 ว่าด้วย การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน และการจัดองค์กรสู้ศึก

          ดร.ชา

          วันพุธที่ 15 เมษายน 2563