เรื่องเล่า ดร.ชา สนุก และสร้างสรรค์ 369

บทความ  นวัตกรรม ใหม่ แห่งยุค กับรัฐธรรมนูญอเมริกา เป็นบทความลำดับที่ 6 ของหมวด เรื่องเล่า รัฐธรรมนูญ อเมริกา  โดยจะกล่าวถึง  นวัตกรรม ใหม่ ในการสร้างรัฐธรรมนูญอเมริกา แนวคิดในการร่างรัฐธรรมนูญ หลักการในร่างรัฐธรรมนูญอเมริกา สรุปสาระสำคัญของรัฐธรรมนูญอเมริกา  และคุยกับกดร.ชา

อนึ่ง ในบทความที่แล้ว คือ บทความ (5) ผมได้เล่าถึง รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ของอเมริกาว่า มีความเป็นมาอย่างไรจึงมีอายุยืนยาวมาจนถึงปัจจุบัน ร่วม 231 ปี

1.เหตุใดจึงกล่าวว่า สร้างรัฐธรรมนูญอเมริกา ด้วย นวัตกรรม ใหม่ แห่งยุค

การที่อเมริกาต้องต่อสู้กับบริเตนเพื่อประกาศอิสรภาพเป็นประเทศใหม่ มิใช่ดินแดนอาณานิคมอีกต่อไป ทำให้เกิดแนวคิดและหลักการใหม่ในการยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ให้เหมาะสมกับสภาวะแวดล้อมหรือบริบทของประเทศในเวลานั้น

          แนวคิดใหม่และหลักการสำคัญดังกล่าว ศาสตราจารย์ อคิล รีด อมาร์ (Akhil Reed Amar) แห่งมหาวิยาลัยเยล เรียกว่า เป็นนวัตกรรมทางการเมือง (political innovation) ในยุคนั้นเลยทีเดียว

            คนที่อพยพไปตั้งถิ่นฐานที่อเมริกา ส่วนใหญ่เป็นขาวยุโรปที่ต้องการไปแสวงหาเสรีภาพและความมั่งคั่งในดินแดนที่เรียกว่า โลกใหม่

            หลังจากประกาศอิสรภาพเป็นประเทศเอกราชไม่เป็นอาณานิคมของบริเตนอีกต่อไป ทำให้คนอเมริกันในดินแดนอิสระทั้ง ๑๓ แห่ง ต้องร่วมกันคิดสร้างรูปแบบในการปกครองแบบใหม่ที่เชื่อว่า น่าจะสอดคล้องกับความต้องการของพวกเขามากที่สุด

            ดังนั้น  ผมจึงจะเล่าถึงแนวคิดและหลักการในการยกร่างรัฐธรรมนูญอเมริกา ให้ท่านผู้อ่านทราบ

2.แนวคิดใหม่ในการยกร่างรัฐธรรมนูญ

  ศาสตราจารย์ อคิล รีด อมาร์ กล่าวว่า ตามอารัมภบท (Preamble)ของรัฐธรรมนูญอเมริกา ชี้ชัดว่า รัฐธรรมนูญนี้ประชาชนชาวอเมริกัน (We the People  of the United States) เป็นผู้ยกร่างและสร้างขึ้นมา เพื่อสร้างรัฐรวมที่สมบูรณ์กว่าเดิม (More perfect Union) ซึ่งจะนำไปสู่การสร้างความยุติธรรม ความสงบภายใน การสร้างระบบป้องกันประเทศร่วมกัน ส่งเสริมสวัสดิการ เชิดชูเสรีภาพและความมั่งคั่งร่ำรวยแก่ชาวอเมริกัน

ส่วนแนวคิดในการยกร่างรัฐธรรมนูญ คณะผู้ยกร่างได้มาจากการเห็นแบบอย่างที่อังกฤษและ สก็อตแลนด์ได้รวมเข้าเป็นชาติเดียวกัน (The invisible union of England and Scotland) เมื่อปีค.ศ.1707 ทำให้อังกฤษและสก็อแลนด์ไม่ต้องรบกันอีกเหมือนอย่างในอดีต  นับเป็นจุดเริ่มต้นในศตวรรษที่ 18 ที่ทำให้ประชาชนทั้งสองชาติรู้สึกปลอดภัย (Akhil Reed Amar,2005,p.45)

ในทำนองเดียวกัน หากมลรัฐต่าง ๆ ที่เคยเป็นดินแดนอิสระภายหลังได้ประกาศเป็นอิสรภาพจากการเป็นอาณานิคมของบริเตนอีกต่อไป ไม่ยอมรวมตัวเป็นประเทศเดียวกัน ก็จะต้องรบพุ่งกันเอง หรือไม่ก็เมื่อมีข้าศึกจากภายนอก แต่ละมลรัฐก็คงต้องต่อสู้โดยลำพัง แทนที่จะผนึกกำลังกัน

ในช่วงที่กำลังมีการยกร่างรัฐธรรมนูญอเมริกานั้น ทั่วโลกไม่มีประเทศใดที่มีการปกครองแบบประชาธิปไตย เพราะในยุคสมัยนั้น ประเทศต่าง ๆ มีรูปแบบของการปกครองโดยกษัตริย์ จักรพรรดิ ซาร์ เจ้าชาย สุลต่าน โมกุล ขุนนาง และหัวหน้าชนเผ่า (Kings, emperors, czars, princes, sultans, moguls, feudal lords, and tribual chiefs)  แม้อังกฤษจะได้มีการปกครองแบบกษัตริย์ที่มีอำนาจจำกัด (limited monarchy) ร่วมกับชนชั้นสูงในสภาผู้แทนราษฎร แต่อำนาจก็ยังไม่ลงถึงประชาชนในระดับล่าง

ในยุคโบราณ โลกอาจมีเคยการปกครองระบอบประชาธิปไตยมาบ้าง แต่เป็นการปกครองในระดับเล็กอย่างเช่น การปกครองแบบนครรัฐ (city-state) ของกรีก หรือการปกครองของกรุงโรมในยุคก่อนเป็นจักรวรรดิ (pre-imperial Rome) และไม่ได้เป็นการปกครองแบบประชาธิปไตยเต็มรูปแบบ  นอกจากนี้ในอดีตอาจเคยมีการร่างรัฐธรรมนูญ แต่ก็เป็นเพียงของการร่างรัฐธรรมนูญของนักกฎหมายอย่างเช่น รัฐธรรมนูญของกรุงเอเธนส์(Athens)  และรัฐธรรมนูญของกรุงสปาร์ต้า (Sparta)  นั่นคือก่อนการปฏิวัติอเมริกา ประชาชนทั่วไปไม่ได้มีส่วนร่วมในการลงคะแนนเห็นชอบในการร่างรัฐธรรมนูญของตนเองอย่างชัดเจน

(Akhil Reed Amar, America’s Constitution, 2005, p.8)

            นอกจากการได้แนวคิดของการเป็นรัฐรวมจากการที่อังกฤษและสก็อตแลนด์ได้รวมตัวเป็นประเทศเดียวกันเมื่อปีค.ศ.1707 ทำให้อังกฤษและสก็อตแลนด์ไม่ต้องรบหรือทำสงครามกันเหมือนอย่างในอดีตอีกต่อไปแล้ว  คณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญยังได้ศึกษารูปแบบรัฐธรรมนูญของมลรัฐต่าง ๆ ที่มีอยู่ในเวลานั้น อย่างเช่น มลรัฐเพนซิลเวเนีย  แมสซาจูเซตส์ และนิวแฮมเชียร์ เป็นต้น (Amar,2005, p.18)

          คณะผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญอเมริกาได้ใช้แนวคิดในการยกร่างรัฐธรมรมนูญดังนี้ (Thomas E. Patterson, 2017, pp.27-28)

            ประการแรก ต้องการรัฐบาลที่มีอำนาจจำกัด (limited government) และเป็นรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งตัวแทน (representative government)

            ประการที่สอง การสร้างรัฐบาลที่มีอำนาจจำกัด สามารถทำได้โดยกำหนดอำนาจตามกฎหมายและต้องมีการแบ่งแยกอำนาจของสถาบันที่เป็นคู่แข่งกัน (dividing those powers among competing institutions ) ออกจากกัน นอกจากนี้ในตัวรัฐธรรมนูญจะต้องคุ้มครองสิทธิพื้นฐาน (Bill of Rights)ของประชาชนด้วย

            ประการที่สาม ในช่วงเริ่มต้น ให้รัฐบาลได้มาจากการเลือกตั้งทางอ้อมก่อน ยกเว้น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรให้มาจากการเลือกตั้งจากประชาชนโดยตรง

          ประการสุดท้าย ในส่วนตำแหน่งประธานาธิบดี ซึ่งเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหารนั้น คณะผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญเห็นว่า ควรจะมีอำนาจมากกว่าผู้ว่าการมลรัฐเพื่อให้สามารถแก้ปัญหาของประเทศได้ แต่ต้องมีอำนาจน้อยกว่ากษัตริย์เพื่อป้องกันการหลงอำนาจ มิให้เป็นเผด็จการหรือทรราชย์ โดยคณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญเห็นว่า ประธานาธิบดีต้องเป็นประมุขของสาธารณรัฐที่สามารถปกป้องประเทศจากการคุกคามของพระเจ้าจอร์จที่ 3 แห่งบริเตน แต่ต้องมิใช่กลายเป็นพระเจ้าจอร์จเสียเอง  (Akhil Reed Amar, p.131 )

3.หลักการสำคัญในการยกร่างรัฐธรรมนูญอเมริกา

          ในการยกร่างรัฐธรรมนูญที่คณะผู้ยกร่างได้นำเสนอต่อที่ประชุมเมืองฟิลาเดลเฟีย (Philadelphia) มลรัฐเพนซิลเวเนีย (Pennsylvania) เมื่อกลางเดือนกันยายน ปีค.ศ.1787 อยู่ภายใต้หลักการดังนี้

            ประการแรก การปกครองประเทศใช้ระบบการแบ่งแยกอำนาจและถ่วงดุลอำนาจ (Separation of Powers, Checks and Balances) ระหว่างอำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ

            ประการที่สอง สร้างระบบรัฐบาลสองระดับ คือ รัฐบาลกลาง (Federal Government) และรัฐบาลมลรัฐ (State Governments)   ซึ่งเป็นระบบอำนาจอธิปไตยคู่ (Dualism of Sovereignty) โดยให้รัฐบาลกลางมีอำนาจเหนือกว่ามลรัฐ เพื่อแก้จุดอ่อน ของรัฐบัญญัติของสมาพันธรัฐอเมริกาที่ใช้บังคับมาก่อนหน้านี้

            ประการที่สาม รัฐบาลกลางมีอำนาจจำกัด (Limited Government) ตามบัญชีที่มลรัฐมอบให้เท่านั้น (Enumerated powers) อำนาจที่เหลือนอกจากนั้น ให้เป็นอำนาจของมลรัฐและประชาชน

            ประการทีสี่ ให้สภาคองเกรสประกอบด้วย 2 สภา สภาแรก คือสภาผู้แทนราษฎร (House of Representatives) และวุฒิสภา (House of Senate) ซึ่งเป็นสภาตัวแทนมลรัฐ

            ประการที่ห้า ประธานาธิบดี ซึ่งเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหาร มาจากการเลือกตั้งทางอ้อม

            ประการที่หก ศาลสูงเป็นฝ่ายตุลาการ ประธานาธิบดีเป็นผู้แต่งตั้งด้วยความเห็นชอบของวุฒิสภา

            ประการที่เจ็ด รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของแผ่นดิน

4.สรุปสาระสำคัญของรัฐธรรมนูญอเมริกา

            ภายใต้แนวคิดและหลักการดังกล่าว ทำให้รัฐธรรมนูญอเมริกาเป็นรัฐธรรมนูญสั้น ๆ มีเพียง 7 มาตรา และมีความยาวประมาณ 4,000 คำ  อาจสรุปสาระสำคัญของแต่ละมาตราได้ดังนี้

            มาตรา 1 เป็นมาตราที่ว่าด้วยอำนาจนิติบัญญัติ (Legislative Powers) ให้เป็นอำนาจของ สภาคองเกรส ประกอบด้วย 2 สภา คือ สภาผู้แทนราษฎร (House of Representatives) และวุฒิสภา(Senate)

            มาตรา (Article) นี้ นับเป็นมาตราที่ความยาวมากที่สุด ประกอบด้วย 10 อนุมาตรา (Section)

            มาตรา 2 เป็นมาตราที่ว่าด้วยอำนาจบริหาร (Executive Power) ให้เป็นอำนาจของ ประธานาธิบดี (President) ประกอบด้วย 4 อนุมาตรา

            มาตรา 3 เป็นมาตราที่ว่าด้วยอำนาจตุลาการ (Judicial Power)  ให้เป็นอำนาจของศาลสูง  ( Supreme Court)  ประกอบด้วย 3 อนุมาตรา

            มาตรา 4 เป็นมาตราที่ว่าด้วยอำนาจในการรับดินแดนเพิ่ม เป็นอำนาจของสภาคองเกรส และการกำหนดรูปแบบการปกครองของแต่ละมลรัฐไว้ว่า ต้องเป็นรูปแบบสาธารณรัฐ (Republic Form of Government) เท่านั้น  ประกอบด้วย 4 อนุมาตรา

            มาตรา 5 เป็นมาตราที่ว่าด้วยอำนาจในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

            มาตรา 6 เป็นมาตราที่ว่าด้วยการเป็นกฎหมายสูงสุดของแผ่นดิน (The Supreme Law of the Land) ของรัฐธรรมนูญ

            มาตรา 7 เป็นมาตราที่ว่าด้วยการให้สัตยาบันรับรองรัฐธรรมนูญนี้ ต้องได้รับการรับรองอย่างน้อย ๙ มลรัฐ (จากจำนวนทั้งหมด 13 มลรัฐ)

            โดยในตอนท้ายของรัฐธรรมนูญได้ระบุไว้ด้วยว่า เพื่อเป็นสักขีพยานว่า รัฐธรรมนูญดังกล่าวได้รับความเห็นชอบอย่างเป็นเอกฉันท์จากมลรัฐต่าง ๆ ที่มาร่วมประชุมจำนวน 12 แห่ง (ยกเว้นมลรัฐโรดไอส์แลนด์ไม่ได้ส่งตัวแทนมาร่วมประชุมในครั้งนั้น)  ผู้แทนจากมลรัฐดังกล่าวจึงได้ลงนามท้ายร่างรัฐธรรมนูญนั้น ซึ่งมีจอร์จ วอชิงตัน จากมลรัฐเวอร์จิเนียลงนามในฐานะประธานที่ประชุมและในฐานะตัวแทนมลรัฐ

5.สรุป

          การที่กล่าวว่า รัฐธรรมนูญอเมริกา สร้างขึ้นด้วยนวัตกรรม ใหม่ แห่งยุค เพราะในยุคสมัยนั้น ยังไม่มีประเทศใดที่มีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่แท้จริง แม้อังกฤษหรือสหราชอาณาจักรจะเริ่มมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเพื่อใช้อำนาจร่วมกับพระมหากษัตริย์ แต่อำนาจในการปกครองประเทศก็ยังไม่ลงถึงประชาชนระดับล่าง

            นอกจากนี้ แม้ในอดีตจะเคยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย ก็เป็นเพียงการปกครองในระดับนครรัฐ และยิ่งกว่านั้น แม้จะเคยมีการร่างรัฐธรรมนูญที่เป็นลายลักษณ์อักษร แต่ก็เป็นรัฐธรรมนูญที่ร่างโดยนักกฎหมาย มิใช่ประชาชนเหมือนอย่างรัฐธรรมนูญอเมริกา

            ส่วนแนวคิดในการสร้างรูปแบบการปกครองระบบรัฐรวม ก็ได้มาจากการเห็นรูปแบบการรวมตัวเป็นประเทศเดียวกันระหว่างอังกฤษและสก็ตแลนด์ เมื่อปีค.ศ.1707 ทำให้ทั้งสองประเทศมีความสงบสุข ไม่ต้องรบพุ่งกันเองอีกต่อไปเหมือนในอดีต

            สำหรับหลักการในสร้างรูปแบบการปกครองประเทศ คือ ใช้ระบบแบ่งแยกอำนาจและถ่วงดุลอำนาจ ซึ่งเป็นหลักการใหม่เช่นเดียวกัน

            ด้วยแนวคิดและหลักการดังกล่าว ทำให้ได้รัฐธรรมนูญอเมริกาสั้น ๆ มีเพียง 7 มาตรา และมีความยาวประมาณ 4,000 คำเท่านั้น

            สำหรับความเห็นเพิ่มเติม กรุณาติดตามได้ใน คุยกับดร.ชา ท้ายบทความนี้

คุยกับ ดร.ชา

          คู่สนทนาของผมวันนี้ คงเป็น อาจารย์ดร.ศรศิลป์ เช่นเดิม

          “สวัสดี อาจารย์ดร.ศรศิลป์ วันนี้ เรามาคุยกันเรื่อง รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ของอเมริกาต่อ ดีไหม” ผมทักทายเบา ๆ

            “ดีครับ ดร.ชา ขอเชิญกำหนดประเด็นได้เลย ผมพร้อมแล้ว ” อาจารย์ศรศิลป์ตอบรับด้วยความกระตือรือร้น

            “ ในประเด็นแรก ผมขอทราบความเห็นว่า ทำไมจึงกล่าวว่า รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันของอเมริกา ได้สร้างขึ้นมาด้วย นวัตกรรม ใหม่ แห่งยุคสมัย” ผมกำหนดประเด็นที่คิดว่าน่าจะตรงเป้า

          “ ผมคิดว่า คำตอบน่าจะอยู่ใน 2-3 ข้อ คือ

            ข้อแรก โลกของเราในยุคปลายศตวรรษที่ 18 ซึ่งเป็นเวลายกร่างรัฐธรรมนูญอเมริกา ยังไม่มีประเทศใดที่ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยอย่างแท้จริง แม้อังกฤษจะได้มีการเลือกตั้งสมาขิกสภาผู้แทนราษฎร เข้าไปใช้อำนาจร่วมกับพระมหากษัตริย์อังกฤษ แต่อำนาจดังกล่าวยังไม่ตกลงไปถึงประชาชนระดับล่าง จึงเป็นเพียงประชาธิปไตยในวงจำกัดของคนชั้นสูงเท่านั้น

            ข้อสอง การให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการร่างรัฐธรรมนูญอย่างกว้างขวางอย่างการร่างรัฐธรรมนูญอเมริกาดังกล่าว ถือเป็นครั้งแรกของโลก เพราะก่อนหน้านั้นแม้จะเคยมีการร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมา แต่ก็เป็นการร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาโดยนักกฎหมาย มิใช่ประชาชน

            ข้อสาม รูปแบบการปกครอง เป็นรูปแบบใหม่ ใช้ระบบแบ่งแยกอำนาจ และถ่วงดุลอำนาจซึ่งกันและกัน ” อาจารย์ศรศิลป์อธิบายได้อย่างชัดเจนและตรงประเด็น

            “ ดีมากเลย อาจารย์ดร.ศรศิลป์ ชัดเจน น่าจะให้ข้อคิดแก่ท่านผู้อ่านได้พอสมควร ” ผมชมเชยด้วยใจจริง

            “ ถ้าเช่นนั้น เข้าสู่ประเด็นที่สองเลย ในความเห็นของอาจารย์ คิดว่า นวัตกรรม ใหม่ ที่ใช้ในการสร้างรัฐธรรมนูญอเมริกาดังกล่าว ได้ทำให้รัฐธรรมนูญอเมริกาฉบับปัจจุบันมีอายุยืนยาวมาจนถึงปัจจุบันร่วม 231 ปี ได้อย่างไร ” ผมถามเข้าจุดสำคัญ

          “ แหม ผมชอบคำถามนี้ของ ดร.ชา มาก ตามความเห็นของผมในเมื่อรัฐธรรมนูญนี้ได้สร้างขึ้นด้วยนวัตกรรม ใหม่ แห่งยุค ทั้งในด้านเนื้อหาและกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน ดังนั้น การที่จะมีผู้ใดคิดฉีกรัฐธรรมนูญนี้หรือยกร่างขึ้นใหม่ทั้งฉบับเหมือนอย่างบางประเทศชอบทำกัน ผมคิดว่าโอกาสน่าจะไม่มีเลย อีกอย่าง หากมีความจำเป็นต้องแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในส่วนใด ให้สอดคล้องกับสถานการณ์บ้านเมืองที่เปลี่ยนแปลงไป ก็สามารถทำได้อยู่แล้ว

            ดังนั้น ผมจึงเห็นว่า รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันของอเมริกา มีภูมิคุ้มกันที่ดีมาก ซึ่งเป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้รัฐธรรมนูญนี้มีอายุยืนยาวอย่างที่พวกเราทราบ ” อาจารย์ดร.ศรศิลป์ตอบได้อย่างน่าฟัง

            “สุดยอดเลย อาจารย์ ตอบได้ชัดเจนดีมาก ถ้าเช่นนั้น วันนี้เราคงยุติการคุยกันไว้แค่นี้ก่อน มีโอกาสค่อยคุยกันใหม่นะครับ  ขอให้อาจารย์โชคดี ” ผมกล่าวยุติการสนทนาเมื่อเห็นว่าการสนทนาหมดประเด็นแล้ว

          “ ขอบคุณ ดร.ชา เช่นเดียวกัน ที่กรุณาให้เกียรติผมมาเป็นคู่สนทนาในเรื่องราวที่น่าจะเป็นประโยชน์ต่อท่านผู้อ่าน ” อาจารย์ดร.ศรศิลป์กล่าว ขอบคุณผม ก่อนจะแยกย้ายจากกันไป

ดร.ชา

14/10/20