เรื่องเล่า ดร.ชา สนุก และสร้างสรรค์ 369

บทความนี้ เป็นบทความลำดับที่ 4 ในหมวดเรื่องเล่า รัฐธรรมนูญ อเมริกา จะกล่าวถึงความเป็นมาของรัฐธรรมนูญฉบับแรกของอเมริกา หลักการและสาระสำคัญ จุดอ่อนและการสิ้นสุด สรุป คุยกับดร.ชา

1.ความนำ

            ในบทความก่อนหน้านี้ คือ บทความ (3) ผมได้เล่าถึงการประกาศอิสรภาพและสงครามปฏิวัติอเมริกา ซึ่งเป็นสงครามที่ส่งผลสะเทือนต่อโลกในเวลาต่อมาเป็นอันมาก เนื่องจากเป็นสงครามปฏิวัติของประชาชนโค่นล้มอำนาจตามระบอบการปกครองเดิมที่มีอยู่ แล้วสร้างระบอบการปกครอบแบบใหม่ที่มีความก้าวหน้าและแปลกใหม่

            สำหรับทความนี้ ผมจะเล่าให้ท่านทราบว่า ภายหลังได้มีการประกาศอิสรภาพและได้มีการทำสงครามปฏิวัติอเมริกาแล้ว ทำให้มีประเทศใหม่เกิดขึ้น คือประเทศอเมริกา ปัญหาคือประเทศเกิดใหม่อย่างอเมริกาได้สร้างรูปแบบการปกครองประเทศอย่างไร และสามารถใช้แก้ปัญหาของประเทศที่เกิดใหม่ได้ไหม

2.ความเป็นมาของรัฐธรรมนูญฉบับแรกของอเมริกา

            2.1การรวมตัวเป็นประเทศเดียวกัน

          ภายหลังได้ประกาศอิสรภาพเมื่อวันที่ 4 กรกฎาคม 1776 ทำให้ดินแดนอาณานิคมทั้ง 13 แห่งได้กลายเป็นดินแดนอิสระแต่ยังไม่ได้รวมตัวเป็นประเทศเดียวกัน ด้วยเหตุนี้ ดินแดนอิสระทั้ง 13 แห่ง ซึ่งได้รวมตัวกันเป็นสภาคองเกรสแห่งภาคพื้นทวีป (Continental Congress) ในช่วงต่อสู้กับริเตนใหญ่ จึงได้ตัดสินใจจะรวมตัวเป็นประเทศเดียวกันในรูปแบบของสมาพันธรัฐ ซึ่งเป็นรูปแบบของรัฐรวมที่รัฐบาลกลางมีอำนาจน้อย

            2.2 การประกาศใช้รัฐธรรมนูญของอเมริกา

            หลังจากดินแดนอิสระทั้ง 13 แห่งได้รวมตัวกันเป็นประเทศอเมริกาแล้ว ขั้นตอนต่อไปคือ การร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาใช้เป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ โดยสภาคองเกรสแห่งภาคพื้นทวีปได้ยกร่างรัฐธรรมนูญแห่งสมาพันธรัฐขึ้นมาเมื่อวันที่ 15 พฤศจิกายน 1777 หลังจากนั้นได้ส่งร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าวไปให้มลรัฐแต่ละแห่งทำการให้สัตยาบันจนครบ 13 มลรัฐ เมื่อวันที่ 1 มีนาคม 1781 และได้ใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ในการปกครองประเทศเป็นเวลา 9 ปี ไปจนถึงปี 1789

            อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญฉบับนี้ ไม่ได้เรียกชื่อว่า รัฐธรรมนูญ แต่เรียกชื่อว่า รัฐบัญญัติแห่งสมาพันธรัฐอเมริกา (The Articles of Confederation) โดยมีหลักการสำคัญว่า ไม่ต้องการให้รัฐบาลกลางที่เกิดขึ้นใหม่มีอำนาจมากจนเกินไป แต่ต้องการให้อำนาจอยู่ที่มลรัฐเป็นหลัก ซึ่งเป็นรูปแบบของสมาพันธรัฐของมลรัฐที่มีอำนาจอธิปไตย (Confederation of sovereign states) โดยการให้มีรัฐบาลกลางที่อ่อนแอหรือมีอำนาจน้อย

            เล่ามาตรงนี้ ผมขอแสดงความเห็นสอดแทรกเล็กน้อยว่า การที่มลรัฐทั้ง 13 แห่ง ไม่ต้องการให้มีรัฐบาลกลางที่มีอำนาจมาก ก็เพราะในเวลานั้น มลรัฐต่าง ๆ เชื่อว่า รัฐบาลกลางไม่มีความจำเป็นต้องมีอำนาจมากแต่ต้องการสงวนอำนาจไว้ที่มลรัฐให้มากที่สุด เพราะอำนาจที่เหลือย่อมเป็นอำนาจของมลรัฐ และเชื่อว่าแต่ละมลรัฐย่อมจะสามารถแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นภายในมลรัฐของตนเองได้ดีกว่าจะให้อำนาจไปรวมศูนย์อยู่ที่รัฐบาลกลาง

3.หลักการและสาระสำคัญของรัฐธรรมนูญฉบับแรกของอเมริกา

            3.1หลักการ

          หลักการของรัฐบัญญัตินี้ คือ การสร้างรัฐบาลกลางอย่างหลวม ๆ และมีอำนาจน้อย (Loose confederation of sovereign states and a weak central government) โดยให้อำนาจส่วนใหญ่ยังคงอยู่กับรัฐบาลมลรัฐ (State Governments)

            3.2 สาระสำคัญ

          รัฐบัญญัตินี้ มีจำนวน 13 มาตรา มีสาระสำคัญ ดังนี้

            มาตรา 1 ให้เรียกชื่อประเทศว่า สหรัฐอเมริกา (United States of America)

            มาตรา 2 แต่ละมลรัฐยังคงมีอำนาจอธิปไตยทั้งหมดในส่วนที่อยู่นอกเหนืออำนาจที่ได้มอบให้รัฐบาลกลาง (Confederation Government)

            มาตรา 3 วัตถุประสงค์ในการจัดตั้งสมาพันธรัฐนี้ คือ การให้แต่ละมลรัฐได้มารวมกันเป็นสันนิบาตแห่งมิตรภาพอย่างถาวร (firm league of friendship) เพื่อประโยชน์ร่วมกัน 3 ประการ คือ การป้องกันประเทศ (common defense) ความมั่นคงแห่งเสรีภาพ (securities of liberty) และการมีสวัสดิการร่วมกัน (mutual and general welfare)

            มาตรา 4 ประชาชนในแต่ละมลรัฐสามารถเดินทางไปมาหาสู่กันได้ แต่ถ้าบุคคลใดเป็นอาชญากรผู้กระผิดทางอาญาในมลรัฐหนึ่ง ได้เดินทางไปอีกมลรัฐหนึ่ง ให้เป็นหน้าที่ของมลรัฐนั้นต้องส่งตัวอาชญากรดังกล่าวไปให้มลรัฐต้นสังกัด

            มาตรา 5 ให้สภาคองเกรสประกอบด้วยสมาชิกที่ได้รับแต่งตั้งจากสภานิติบัญญัติของแต่ละมลรัฐ จำนวน 2-7 คน อยู่ในวาระ 3 ปี ของอายุสภาคองเกรส 6 ปี  ในการออกเสียง ให้แต่ละมลรัฐมีสิทธิออกเสียงเท่ากัน แม้จำนวนสมาชิกสภาคองเกรสจะไม่เท่ากัน

            มาตรา 6 รัฐบาลกลางมีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการในด้านความสัมพันธ์และการค้าระหว่างประเทศ และรัฐบาลกลางเท่านั้นที่มีอำนาจในการประกาศสงคราม

            มาตรา 7 หากได้มีการจัดตั้งกองทัพเพื่อการป้องกันประเทศขึ้นมา ให้สภานิติบัญญัติแต่ละมลรัฐกำหนดตำแหน่งนายทหารตั้งแต่ยศนายพันเองลงมา (หมายความว่า หากเป็นยศที่สูงกว่านายพันเอก อำนาจในการแต่งตั้งเป็นของรัฐบาลกลาง)

            มาตรา 8 งบประมาณค่าใช้จ่ายของประเทศสหรัฐได้มาจากกองทุน ซึ่งสภามลรัฐแต่ละแห่งเป็นผู้รวบรวมส่งไปให้ตามที่รัฐบาลกลางร้องขอ ตามอัตราส่วนฐานะของแต่ละมลรัฐ

            มาตรา 9 ให้สภาคองเกรสมีอำนาจหน้าที่ในด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ การประกาศสงคราม การทำสนธิสัญญา การสร้างเงินตรา และการทำหน้าที่เป็นศาลระหว่างมลรัฐ

            ให้สภาคองเกรสแต่งตั้งประธานสภา (President) ขึ้นมาคนหนึ่ง อยู่ในวาระ 1 ปี

            มาตรา 10 หากสภาคองเกรสไม่อยู่ในระหว่างสมัยประชุม ให้คณะกรรมการแห่งมลรัฐหรือกรรมการคนใดคนหนึ่งของคณะกรรมการแห่งมลรัฐ (Committee of the states, or any nine of them)เป็นผู้ใช้อำนาจแทนสภาคองเกรส ยกเว้นเป็นอำนาจที่ต้อง 9 มลรัฐเป็นผู้ใช้อำนาจร่วมกัน

            มาตรา 11 ถ้าแคนาดา(หมายถึงจังหวัดควิเบกในขณะนั้น) ต้องการจะเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งของสมาพันธรัฐ ก็ให้สามารถกระทำได้

            มาตรา 12 สมาพันรัฐยอมรับจะชดใช้หนี้สินสงครามที่สภาคองเกรสได้ก่อขึ้นก่อนที่รัฐบัญญัตินี้จะมีผลบังคับ

            มาตรา 13 รัฐบัญญัตินี้ จะสามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้ก็ต่อเมื่อได้รับอนุมัติจากสภาคองเกรสและสภานิติบัญญัติแห่งมลรัฐได้ให้สัตยาบัน

(Wikipedia, Articles of confederation, 8^th October 2020)

4. ทำไมรัฐธรรมนูญฉบับแรก ของอเมริกา จึงต้องถูกยกเลิก

            ทำไมรัฐธรรมนูญฉบับแรก ของอเมริกา ซึ่งได้ประกาศใช้บังคับเมื่อปี 1781 จึงถูกยกเลิกไปในเวลาอันสั้น หลังจากใช้บังคับมาเพียง 9 ปี โดยมีการยกเลิกในปี 1789 เพื่อใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่แทน ทั้ง ๆ ที่เป็นรัฐธรรมนูญที่ได้ร่างขึ้นตามความต้องการของมลรัฐทั้ง 13 แห่งที่ได้มารวมกันสถาปนาประเทศอเมริกาขึ้นมา อันเป็นไปตามหลักการของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย

            ผมอยากจะบอกท่านผู้อ่านว่า แม้รัฐธรรมนูญอเมริกาฉบับแรก จะได้ร่างขึ้นตามความต้องการของมลรัฐทั้ง 13 แห่ง แต่ก็มีจุดอ่อนที่สำคัญ พอจะสรุปได้ดังนี้ (Thomas E. Patterson, pp.30-32)

            รัฐธรรมนูญฉบับแรกของอเมริกา ได้สร้างรูปแบบของรัฐบาลกลางที่มีอำนาจน้อยกว่ามลรัฐ กล่าวคือ ภายใต้บทบัญญัติดังกล่าว มลรัฐแต่ละแห่งยังคงมีอำนาจอธิปไตย เสรีภาพ แบะอิสรภาพอย่างสมบูรณ์ (Full sovereignty, freedom and independence) โดยแต่ละมลรัฐยังเป็นอิสระต่อกัน ในขณะเดียวกัน ประชาชนในแต่ละมลรัฐยังคงถือว่า ตนเป็นพลเมืองของมลรัฐแต่ละมลรัฐ ไม่ใช่พลเมืองของอเมริกา

            แม้ว่าการปฏิวัติอเมริกาเกิดขึ้นจากความขมขื่นจากนโยบายบีบบังคับของพระเจ้าจอร์จที่ 3 (King George III) แต่คนอเมริกันในขณะนั้นยังไม่เกิดความรู้สึกที่อยากจะมีรัฐบาลกลางที่เข้มแข็ง

            ภายใต้รัฐธรรมนูญดังกล่าว ไม่มีฝ่ายตุลาการและฝ่ายบริหารของรัฐบาลกลาง อำนาจทั้งหมดของรัฐบาลกลางอยู่ที่สภาคองเกรส แต่ละมลรัฐมีหนึ่งเสียงในสภาคองเกรส  โดยแต่ละมลรัฐเป็นผู้แต่งตั้งสมาชิกสภาคองเกรสของตนและรับผิดชอบในการจ่ายเงินเดือนให้แก่สมาชิกสภาคองเกรสดังกล่าว  ในการออกกฎหมาย ต้องการเสียงในการให้ความเห็นชอบเพียง 9 เสียง จากจำนวนทั้งหมด 13 เสียง

            เนื่องจากรัฐธรรมนูญดังกล่าวห้ามสภาคองเกรสเก็บภาษี ดังนั้น สภาคองเกรสจะต้องขอเงินจากมลรัฐต่าง ๆ  ส่วนจะได้มากน้อยเพียงใด ขึ้นอยู่ที่การตัดสินใจของแต่ละมลรัฐ อยางเช่น มีครั้งหนึ่งสภาคองเกรสขอเงินจากมลรัฐ 12 ล้านดอลล่าร์ แต่ได้มาเพียง 3 ล้านดอลลาร์เท่านั้น  ทำให้รัฐบาลกลางต้องลดกำลังกองทัพลง ทั้ง ๆ ที่ในเวลานั้น มีกองทัพบริเตนตั้งอยู่ที่แคนาดาและมีกองทัพสเปนตั้งอยู่ที่ฟลอริดา

              ด้วยเหตุนี้  จอร์จ  วอชิงตัน (George Washington) ได้ตั้งคำถามในจดหมายถึงโทมัส เจฟเฟอร์สัน (Thomas Jefferson) ว่า อย่างนี้ยังจะเรียกว่า สหรัฐอเมริกาเป็นประเทศได้อยู่หรือ

5.สรุป

          รัฐธรรมนูญฉบับแรกของอเมริกา เรียกชื่อว่า รัฐบัญญัติสมาพันธรัฐอเมริกา ได้ยกร่างขึ้นภายหลังได้มีการประกาศอิสรภาพและสถาปนาประเทศอเมริกาขึ้นแล้ว 1 ปี และได้ประกาศใช้บังคับภายหลังที่มลรัฐทั้ง 13 แห่งได้ให้สัตยาบันแล้วเมื่อวันที่ 1 มีนาคม 1781 และได้ใช้บังคับไปจนถึงปี 1789

            สาเหตุที่ทำให้ต้องยกเลิกรัฐบัญญัติดังกล่าว ก็เพราะเป็นรัฐบัญญัติที่ออกแบบมาให้รัฐบาลกลางมีอำนาจน้อยกว่ามลรัฐ ทำให้รัฐบาลกลางไม่มีอำนาจมากพอที่จะแก้ปัญหาภัยคุกคามจากต่างประเทศได้

            สำหรับความเห็นเพิ่มเติม กรุณาติดตามได้ในหัวข้อ คุยกับดร.ชา ท้ายบทความนี้คุยกับดร.ชา

คุยกับดร.ชา

            “สวัสดี อาจารย์ดร.กิ่งฉัตร วันนี้เรามาคุยกันในเรื่องรัฐธรรมนูญฉบับแรกของอเมริกาดีไหม ” ผมทักทายเบา ๆ

            “ดีค่ะดร.ชา ขอเชิญเปิดประเด็นเลยค่ะ ” ดร.กิ่งฉัตรตอบรับทันที

            “ถ้าเช่นนั้น ผมขอเริ่มประเด็นแรกเลยว่า รัฐบัญญัติแห่งสมาพันธรัฐอเมริกา ซึ่งถือเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกของอเมริกา ใครเป็นคนร่างขึ้นมา และใครเป็นคนอนุมัติ” ผมถามสั้น ๆ

          “ผู้ร่างรัฐธรรมนูญอเมริกาฉบับแรก ก็เป็นตัวแทนจากมลรัฐทั้ง 13 แห่ง หลังจากนั้นก็เสนอให้สภาคองเกรสแห่งภาคพื้นทวีปเป็นผู้อนุมัติ แล้วส่งต่อไปให้แต่ละมลรัฐพิจารณาให้สัตยาบันจนครบ 13 แห่ง รัฐบัญญัติก็มีผลใช้บังคับเมื่อปี 1781 ” ดร.กิ่งฉัตรตอบสั้น ๆ เช่นกัน

            “ ในประเด็นที่สอง ขอทราบว่า รัฐบัญญัติดังกล่าว มีหลักการว่าอย่างไร ” ผมถามต่อ

            “ ดิฉันคิดว่า หลักการก็มีแค่ว่า มลรัฐต่าง ๆ จะมารวมเป็นประเทศเดียวกัน แต่เป็นการรวมอย่างหลวม ๆ โดยรัฐบาลกลางมีอำนาจน้อยกว่ามลรัฐ และแต่ละมลรัฐก็ยังเป็นอิสระในการตัดสินใจ รัฐบาลกลางไม่มีอำนาจบังคับมลรัฐได้ หากมลรัฐไม่เต็มใจ

            อย่างนี้เรียกว่า สมาพันธรัฐ หรือพูดง่าย ๆ ก็คล้าย ๆ สมาคมของมลรัฐ ” ดร.กิ่งฉัตรตอบสั้น ๆ ตามหลักการ

            “ในประเด็นที่สาม ซึ่งเป็นประเด็นสำคัญ ขอทราบว่า เป็นเพราะเหตุใด รัฐบัญญัตินี้ จึงไม่สามารถใช้บังคับได้นาน ทั้ง ๆ ที่เป็นรัฐบัญญัติที่ได้ร่างขึ้นตามความต้องการของมลรัฐต่าง ๆ ในขณะนั้น เพราะพอใช้บังคับถึงปีที่ 9 ก็ต้องยกเลิกไปใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่แทน” ผมถามแบบให้ดร.กิ่งฉัตรได้ใช้ความคิดบ้าง

            “อ๋อ เรื่องนี้อยู่ที่ความคิดของมลรัฐต่าง ๆ ที่ต้องการจะรักษาอำนาจไว้ที่ตนเองให้มากที่สุด เพราะยังขาดความไว้วางใจในรัฐบาลกลาง หากรัฐบาลกลางมีอำนาจมากจนเกินไป มลรัฐก็จะขาดเป็นความอิสระ

            แต่เมื่อรัฐบาลกลางมีอำนาจน้อย เวลามีปัญหาเกิดขึ้นมา รัฐบาลกลางก็จะไม่สามารถแก้ปัญหาอะไรได้ เพราะรัฐบาลกลางอ่อนแอ ไม่มีงบประมาณเป็นของตนเอง ต้องรอมลรัฐส่งเงินงบประมาณไปให้ ” ดร.กิ่งฉัตรชี้จุดอ่อนของรัฐบาลกลางในรูปแบบสมาพันธรัฐ

            “ ผมอยากให้ดร.กิ่งฉัตร ยกตัวอย่างประกอบ พอให้มองเห็นภาพได้ไหม” ผมจี้ขอทราบรายละเอียดเพิ่มเติม

            “ ได้ค่ะดร.ชา อย่างการสร้างกองทัพของรัฐบาลกลางเอาไว้สู้กับศัตรูผู้มารุกรานหรือแก้ปัญหาความไม่สงบที่เกิดขึ้นภายในดินแดนของสหรัฐอเมริกา ในเมื่อรัฐบาลกลางไม่มีงบประมาณเป็นของตนเอง ต้องรองบจากมลรัฐสนับสนุน ซึ่งก็แล้วแต่มลรัฐใดจะให้ความร่วมมือมากน้อยเพียงใด เมื่อเป็นเช่นนี้ กองทัพของอเมริกาในยุคนั้น จึงไม่อาจจะสร้างขึ้นมาได้ หรือถึงจะสร้างขึ้นมาได้ก็อ่อนแอมาก ” ดร.กิ่งฉัตรยกตัวอย่างประกอบเพื่อให้มองเห็นภาพ

            “ก็ชัดเจนดี น่าจะเป็นเหตุผลเพียงพอที่จะทำให้รัฐบัญญัติดังกล่าวใช้บังคับได้ไม่นาน เพราะรัฐบาลกลางอ่อนแอจนเกินไป ไม่สามารถแก้ปัญหาอะไรได้

            ขอขอบคุณดร.กิ่งฉัตรมากที่สละเวลามาสนทนากันในวันนี้ เชื่อว่าจะทำให้ท่านผู้อ่านทราบเหตุผลที่ทำให้รัฐธรรมนูญฉบับแรกของอเมริกาใช้บังคับได้ไม่นาน ก็มี่เหตุต้องให้ยกเลิกไป ” ผมกล่าวสรุปประเด็นพร้อมกับกล่าวขอบคุณ

          “ด้วยความยินดีค่ะ ดร.ชา” ดร.กิ่งฉัตรกล่าวแสดงความเต็มใจ ก่อนที่จะแยกย้ายจากกัน

ดร.ชา

9/10/20