เรื่องเล่า ดร.ชา สนุก และสร้างสรรค์ 369

หลักการ และเหตุผล ของรัฐธรรมนูญพม่า ปี 2008 เป็นบทความลำดับที่ 3 ของหมวด 12 เรื่องเล่า ประเทศอาเซียน โดยจะกล่าวถึง ความนำ ความเป็นมาของรัฐธรรมนูญพม่า โครงร่างขอรัฐธรรมนูญพม่า ปี 2008 หลักการ และเหตุผลของรัฐธรรมนูญพม่า ปี 2008  ฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร   ฝ่ายตุลาการ ฝ่ายทหารหรือกระทรวงกลาโหม ระบบเศรษฐกิจ หลักการด้านอื่น ๆ สรุป และคุยกับดร.ชา

1.ความนำ

            ในบทความ (1) รู้จัก พม่า ประเทศเพื่อนบ้านที่ใกล้ชิดของไทย ได้แก่ ตำแหน่งที่ตั้ง ข้อมูลเบื้องต้นที่ควรทราบ และข้อมูลด้านการเมืองการปกครอง ซึ่งพม่าได้แบ่งพื้นที่การปกครองในส่วนที่เป็นชนชาติพม่าออกเป็นจำนวน 7 เขตหรือมณฑล และพื้นที่ในส่วนที่เป็นชน กลุ่มน้อยชาติพันธุ์ต่าง ๆ จำนวน 7 รัฐ

            ต่อจากนั้นในบทความ (2) ปัญหา ความขัดแย้งของชนกลุ่มน้อยชาติพันธุ์ต่าง ๆ กับรัฐบาลพม่า ได้กล่าวถึง สาเหตุสำคัญที่ทำให้เกิดปัญหาความขัดแย้งระหว่างชนกลุ่มน้อยชาติพันธุ์ต่าง ๆ กับรัฐบาลทหารพม่า ได้แก่ สภาพธรรมชาติ ผลจากการตกเป็นอาณานิคมของอังกฤษ ผลจากการผิดความตกลงปางหลวง และนโยบายกลืนชาติของรัฐบาบทหารพม่า

            สำหรับบทความนี้ มุ่งจะนำเสนอหลักการ และเหตุผลของรัฐธรรมนูญพม่า ปี 2008 หรือพ.ศ.2551 ซึ่งจะช่วยทำให้ท่านผู้อ่านเข้าใจปัญหาความขัดแย้งระหว่างชนกลุ่มน้อยชาติพันธุ์ต่าง ๆ กับรัฐบาลทหารพม่าได้ดียิ่งขึ้น

2. ความเป็นมาของรัฐธรรมนูญพม่า

          พม่าเพิ่งมีรัฐธรรมนูญเพียง 3 ฉบับ คือ

            2.1 รัฐธรรมนูญ ฉบับปี ค.ศ.1947 (พ.ศ.2490)

          รัฐธรรมนูญฉบับนี้ นับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกของพม่า ซึ่งได้ประกาศใช้บังคับเมื่อปี ค.ศ.1947 ก่อนที่พม่าจะได้รับเอกราชจากอังกฤษเมื่อปีค.ศ.1948 หลังจากได้ตกเป็นอาณานิคมของอังกฤษเป็นเวลา 63 ปี (ค.ศ.1885-1948)

          รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ใช้บังคับจนถึงปี ค.ศ.1962 (พ.ศ.2505) พลเอก เนวิน ได้ทำการรัฐประหารยึดอำนาจจากรัฐบาลพลเรือน อูนุ พร้อมกับยกเลิกรัฐธรรมนูญ รวมระยะเวลาที่ได้ใช้บังคับ 17 ปี

            2.2 รัฐธรรมนูญปี 1974

          รัฐธรรมนูญฉบับนี้ ได้ใช้บังคับมาจนถึงปี ค.ศ.1988 ได้เกิดเหตุการณ์ประท้วงต่อต้านรัฐบาลพลเอก เนวิน ครั้งใหญ่ รัฐบาลทหารจึงงดการใช้บังคับนำรัฐธรรมนูญฉบับนี้นับตั้งแต่บัดนั้น รวมระยะเวลาที่ได้ใช้บังคับ 14 ปี

          2.3 รัฐธรรมนูญ ปี 2008 (พ.ศ.2551)

          รัฐบาลทหารพม่าได้ยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ และให้ประชาชนลงประชามติเมื่อวันที่ 10 พฤษภาคม ค.ศ.2008 หลังจากนั้น ได้จัดให้มีการเลือกตั้งครั้งแรกภายใต้รัฐธรรมนูญนี้เมื่อปี ค.ศ.2010 (พ.ศ.2553)

          ความเห็นของดร.ชา

          จะเห็นได้ว่า พม่าเพิ่งมีรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศเพียง 3 ฉบับเท่านั้น ซึ่งถือว่ามีจำนวนน้อยมากเมื่อเปรียบเทียบกับจำนวนรัฐธรรมนูญของไทย กล่าวคือ ไทยมีรัฐธรรมนูญทั้งฉบับชั่วคราวและฉบับถาวรมาแล้วจำนวน 20 ฉบับ รวมทั้งฉบับปัจจุบัน คือ ฉบับที่ 20 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560

          สาเหตุที่ทำให้ไทยมีรัฐธรรมนูญจำนวนหลายฉบับ ก็เพราะนับตั้งแต่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 (ค.ศ.1932) เป็นต้นมา ประเทศไทยประสบปัญหาการขาดเสถียรภาพทางการเมืองและปัญหาการขาดเสถียรภาพของรัฐบาลมาโดยตลอด ดังจะเห็นได้จากการมีการปฏิวัติรัฐประหารหลายครั้ง และในแต่ละครั้ง คณะรัฐประหารหรือคณะปฏิวัติที่ยึดอำนาจได้ก็อาศัยความเป็นรัฏฐาธิปัตย์ ณ เวลานั้น ออกคำสี่งให้ยกเลิกรัฐธรรมนูญที่ใช้บังคับอยู่ และให้ยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ทุกครั้ง

3. โครงร่างของรัฐธรรมนูญพม่าปี 2008

            รัฐธรรมนูญของพม่า ปี 2008 ซึ่งได้ผ่านการลงประชามติ มีโครงร่าง ดังนี้

          รัฐธรรมนูญพม่า ประกอบด้วยบทนำ และหมวดต่าง ๆ อีกจำนวน 15 หมวด คือ

            บทนำ

            หมวด  1 หลักการพื้นฐานของสหภาพ

            หมวด 2 โครงสร้างของรัฐ

            หมวด 3 ประมุขของรัฐ

            หมวด 4 ฝ่ายนิติบัญญัติ

          หมวด 5 ฝ่ายบริหาร

            หมวด 6 ฝ่ายตุลาการ

            หมวด 7 การป้องกันประเทศ

            หมวด 8 พลเมือง สิทธิพื้นฐาน และหน้าที่ของพลเมือง

            หมวด 9 การเลือกตั้ง

            หมวด 10 พรรคการเมือง

            หมวด 11 การออกข้อบัญญัติกรณีเกิดภาวะฉุกเฉิน

            หมวด 12 การแก้ไขรัฐธรรมนูญ

            หมวด 13 ธงชาติ ตราประจำแผ่นดิน เพลงชาติ และเมืองหลวง

            หมวด 14 บทเฉพาะกาล

            หมวด 15 บทบัญญัติทั่วไป

      ความเห็นของดร.ชา

          ในจำนวน 15 หมวดของรัฐธรรมนูญพม่าดังกล่าวข้างต้น ผมขอตั้งข้อเกตว่า มีหมวดที่น่าจะให้ความสนใจเป็นพิเศษ มีจำนวน 4  หมวด คือ  หมวด 1 หลักการพื้นฐานของสหภาพ หมวด 2 โครงสร้างของรัฐ หมวด 7 การป้องกันประเทศ และหมวด 10 พรรคการเมือง เพราะเป็นหมวดที่ไม่มีในรัฐธรรมนูญของราชอาณาจักรไทย

            การที่รัฐธรรมนูญพม่า มีหมวดพิเศษเหล่านี้ขึ้นมา แสดงให้เห็นว่า ต้องเป็นหมวดที่มีความสำคัญและความจำเป็นต่อความอยู่รอดของประเทศมาก ดังจะได้นำมาเล่าให้ท่านทราบต่อไป

4.หลักการ และเหตุผล ของรัฐธรรมพม่าปี 2008

            หลักการ และเหตุผล ของรัฐธรรมนูญพม่า ปี 2008 ปรากฏอยู่ในบทนำและหมวด 1

       4.1 สาระสำคัญของบทนำ (Preamble)

            บทนำได้กล่าวถึงความเป็นมาของรัฐธรรมนูญประเทศพม่านับตั้งแต่ได้เอกราชจากอังกฤษ ซึ่งมีอยู่จำนวน 3 ฉบับ สรุปได้ดังนี้

            เมียนมาร์ เป็นชาติที่มีขนบธรรมเนียมประเพณีทางประวัติศาสตร์อันสง่างาม (magnificent historical traditions) ซึ่งได้ดำรงอยู่อย่างเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันและเป็นเอกภาพ (unity and oneness) ได้เป็นรัฐทีมีอำนาจอธิปไตย เป็นเอกราชอย่างมีเกียรติและศักดิ์ศรี

         สืบเนื่องไปยังยุคที่ตกเป็นอาณานิคม พม่าได้สูญเสียเอกราชไปเมื่อปี ค.ศ.1885 และได้ต่อสู้จนได้เอกราชกลับคืนเมื่อวันที่ 4 มกราคม ค.ศ.1948

         รัฐธรรมนูญฉบับแรกได้ร่างขึ้นด้วยความรีบเร่งและได้ประกาศใช้เมื่อวันที่ 24 กันยายน ค.ศ.1947 โดยใช้การปกครองในระบอบรัฐสภา  

        แต่ระบบประชาธิปไตยไปไม่รอด จึงได้มีการร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ คือ รัฐธรรมนูญของสาธารณรัฐสังคมนิยมแห่งสหภาพเมียนมาร์ (Constitution of the Socialist Republic of the Union of Myanmar) ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่อยู่บนพื้นฐานของการมีพรรคการเมืองพรรคเดียว (single party system) หลังจากได้มีการลงประชามติแล้ว รัฐประชาธิปไตยสังคมนิยม (socialist democratic State) ก็ได้กำเนิดขึ้นเมื่อปีค.ศ.1974 แต่การใช้บังคับรัฐธรรมนูญปี 1974 ก็ต้องสิ้นสุดลง เพราะมีเหตุการณ์ประท้วงวุ่นวายเมื่อปีค.ศ.1988

เพื่อสนองตอบความคาดหวังของประชาชน สภาพัฒนาและสันติภาพแห่งรัฐ (State Peace and Development Council) จึงได้นำระบบประชาธิปไตยที่มีพรรคการเมืองหลายพรรค (multi-party democratic system) และระบบเศรษฐกิจตามกลไกตลาด (market economy)   เพื่อให้สอดคล้องกับสถานการณ์ของประเทศ  

         ทั้งนี้ สภาพัฒนา ฯ ได้นำเสนอที่ประชุมสมัชชาใหญ่แห่งชาติ (National Convention) ซึ่งประกอบด้วยผู้แทนของประชาชนจากทุกภาคส่วนทั่วประเทศ เมื่อปี ค.ศ. 1993  ให้พิจารณาให้ความเห็นชอบ

      ความเห็นของดร.ชา

          จะเห็นได้ว่า บทนำของรัฐธรรมนูญได้กล่าวถึงความเป็นมาของรัฐธรรมนูญของพม่าทั้งสามฉบับ รัฐธรรมนูญฉบับแรก คือ ฉบับปี ค.ศ.1947 ซึ่งได้ประกาศใช้บังคับก่อนที่พม่าจะได้รับเอกราชโดยสมบูรณ์เพียงไม่เดือน จึงเป็นรัฐธรรมนูญฉบับเร่งรีบ ใช้รูปแบบการปกครองระบบรัฐสภา มีรัฐบาลพลเรือนปกครองประเทศ คือ รัฐบาลนายก ฯ  อูนุ แต่ระบบประชาธิปไตยในพม่าขณะนั้นซึ่งมีพรรคการเมืองหลายพรรค ไม่บรรลุผล เนื่องจากมีปัญหาวุ่นวาย จนเป็นเหตุทำให้ชนกลุ่มน้อยจับอาวุธต่อสู้รัฐบาลพลเรือน เพื่อขอแยกตัวเป็นอิสระหรือเพื่อสร้างเงื่อนไขต่อรองกับรัฐบาลพม่า  ทำให้นายพลเอก เนวิน ได้ตัดสินใจก่อการรัฐประหาร เมื่อปี ค.ศ. 1962 (พ.ศ.2505) พร้อมกับยกเลิกรัฐธรรมนูญ ปีค.ศ.1947

            ต่อมาได้ใช้รัฐธรรมนูญ ปี ค.ศ.1974 (พ.ศ.2517) ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่ให้มีพรรคการเมืองได้พรรคเดียวภายใต้รัฐประชาธิปไตยสังคมนิยม นั่นคือ พรรคโครงการสังคมนิยมพม่า  ซึ่งดัดแปลงแนวคิดมาจากสหภาพโซเวียตและใช้การวางแผนจากส่วนกลาง แต่เมื่อปีค.ศ.1988 ได้มีเหตุการณ์ประท้วงการปกครองของรัฐบาลทหารพม่าอย่างรุนแรง เป็นเหตุทำให้ต้องยกเลิกรัฐธรรมนูญ ปี ค.ศ.1974

            หลังจากนั้น รัฐบาลทหารพม่า จึงได้เนินยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ คือรัฐธรรมนูญ ปี 2008 เป็นฉบับที่ 3 โดยมีหลักการ และเหตุผลสำคัญที่แตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญ ฉบับที่ 2 คือ กำหนดให้การปกครองระบอบประชาธิปไตยที่มีพรรคการเมืองหลายพรรค ไม่ใช่พรรคเดียว และใช้ระบบเศรษฐกิจแบบเสรี คืออาศัยกลไกแห่งตลาด ไม่ใช่ระบบเศรษฐกิจแบบสังคมนิยมที่เน้นการวางแผนจากส่วนกลาง และโอนกิจการที่สำคัญเป็นของรัฐ

      4.2 สาระสำคัญของหมวด 1 หลักการพื้นฐานของสหภาพ (Basic Principles of the Union)

            หมวด 2 เป็นหมวดที่ว่าด้วย หลักการพื้นฐานของประเทศสหภาพพม่าว่าดำรงอยู่ได้ด้วยหลักการอะไรบ้าง สรุปสาระสำคัญได้ดังนี้

4.2.1 พม่าเป็นรัฐที่ประกอบด้วยคนหลายเผ่าพันธุ์

เมียนมาร์เป็นชาติเอกราชที่มีอำนาจอธิปไตย เรียกชื่อเต็มว่า สาธารณรัฐแห่งสหภาพพม่า (The Republic the Union of Myanmar) เป็นประเทศที่ประกอบด้วยคนหลายเผ่าพันธุ์ที่อาศัยอยู่ร่วมกัน อำนาจอธิปไตยได้มาจากประชาชนทั้งประเทศ และมีอาณาเขตทั้งทางบก ทางทะเล และทางอากาศตามวันที่รัฐธรรมนูญนี้ใช้บังคับ (มาตรา 1-5)

4.2.2 วัตถุประสงค์ของสหภาพพม่า

วัตถุประสงค์ของสหภาพมีอยู่ 6 ประการ  คือ (มาตรา 6)

ข้อแรก ต้องไม่มีแบ่งแยกสหภาพ ( non-disintegration of the Union)

ข้อสอง ต้องไม่มีการแบ่งแยกความเป็นอันหนึ่งอันเดียวของชาติ (non-disintegration of National solidarity)

ข้อสาม ต้องมีอำนาจอธิปไตยตลอดไป (perpetuation of sovereignty)

ข้อสี่ ต้องทำให้ระบบประชาธิปไตยแบบพรรคการเมืองหลายพรรคเจริญรุ่งเรืองอย่างแท้จริง (genuine, disciplined multi-party democratic system)

ข้อห้า ต้องผดุงไว้ซึ่งหลักการแห่งความยุติธรรม เสรีภาพ และความเท่าเทียมในสหภาพ

ข้อหก ต้องให้การป้องกันประเทศหรือการกลาโหม (Defence Services) มีส่วนร่วมในบทบาทการเป็นผู้นำทางการเมืองของประเทศ (participate in the National political leadership role of the State)

ความเห็นของดร.ชา

จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญพม่า ได้ให้ความสำคัญของระบบพรรคการหลายพรรค และบทบาทของทหารในการเป็นผู้นำทางการเมืองของประเทศ โดยระบุไว้ในรัฐธรรมนูญอย่างชัดเจน ทั้งนี้น่าจะสืบเนื่องมาจากพม่าเคยใช้ระบบพรรคการเมืองพรรคเดียวมาก่อนแต่ประสบความล้มเหลงในการพัฒนาประเทศ คือ พรรคโครงการสังคมนิยมพม่า ซึ่งเป็นแนวคิดแบบเผด็จการทหารสังคมนิยม

ส่วนการที่รัฐธรรมนูญพม่า ยังคงให้ความสำคัญแก่กองทัพ น่าจะเป็นการมองในแง่มิติความมั่นคงของชาติเป็นหลัก เพราะถ้าตัดบทบาทของกองทัพหรือทหารออกไปจากรัฐธรรมนูญ ก็อาจจะทำให้สหภาพเกิดการแตกแยกหรือเสื่อมสลายลงได้ เนื่องจากสหภาพประกอบด้วยคนหลายเผ่าพันธุ์ ซึ่งมีความคิดอยากจะแยกตัวออกไปอยู่แล้ว

4.2.3 ระบบและโครงสร้างของประเทศ

ตามรัฐธรรมนูญพม่า ได้วางระบบและโครงสร้างของประเทศ เป็นระบบสหภาพ (Union system) ใช้ระบบประชาธิปไตยแบบมีพรรคการเมืองหลายพรรคที่มีระเบียบวินัยอย่างแท้จริง (มาตรา 7-8)

แบ่งพื้นที่ประเทศออกเป็น 7 มณฑล (Region) และ 7 รัฐ (State) โดยแต่ละมณฑลและแต่ละรัฐ มีฐานะเท่าเทียมกัน (มาตรา 9) ยิ่งกว่านั้น แต่ละมณฑลและแต่ละรัฐ พื้นที่ที่เป็นดินแดนของสหภาพ และพื้นที่ที่มีการปกครองตนเอง (Union territories and Self-Administered Areas) จะไม่สามารถแยกตัวออกจากสหภาพได้ (มาตรา 10)

ความเห็นของดร.ชา

ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 9-10 ได้วางหลักไว้ชัดเจนว่า มณฑลและรัฐ มีฐานะเท่าเทียมกัน และจะไม่สามารถขอถอนตัวออกจากสหภาพได้ เท่ากับเป็นการปิดประตูหรือปิดความหวังของชนชาติกลุ่มน้อยชาติพันธุ์ 7 รัฐ ที่จะขอแตกตัวออกเป็นประเทศหรือรัฐอิสระ

4.2.4 รูปแบบการปกครองประเทศ (มาตรา 11)

รัฐธรรมนูญได้วางหลักให้พม่า ใช้รูปแบบการปกครองตามระบบแบ่งแยกอำนาจและถ่วงดุลอำนาจ โดยแบ่งอำนาจอธิปไตยออกเป็น 3 อำนาจ คือ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลการ และแต่ละอำนาจเป็นอิสระต่อกัน นอกจากนี้ยังกำหนดให้มีการใช้อำนาจแต่ละด้านร่วมกันระหว่าง สหภาพ มณฑล รัฐ และพื้นที่ปกครองตนเอง

ความเห็นของดร.ชา

รูปแบบการปกครองพม่าในปัจจุบัน เป็นรูปแบบที่คนไทยนิยมเรียกว่า ระบบประธานาธิบดี ซึ่งเป็นระบบที่ประเทศสหรัฐอเมริกาเป็นแม่แบบ ระบบนี้มีจุดแข็งอยู่อย่างหนึ่งคือ สภานิติบัญญัติไม่สามารถใช้เสียงข้างมากล้มรัฐบาลได้ จึงเป็นระบบที่รัฐบาลมีเสถียรภาพอยู่ได้จนครบวาระ เว้นแต่ประธานาธิบดีจะกระทำความผิดจนถูกถอดถอนออกจากตำแหน่งเสียก่อน

ผิดกับระบบรัฐสภา ที่รัฐบาลจะสามารถอยู่ได้ตราบเท่าที่รัฐสภาไว้วางใจ หากฝ่ายเสียงข้างมากในรัฐสภาเปลี่ยนแปลงไปไม่วางไว้วางใจรัฐบาลอีกต่อไป เช่น  ไม่รับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติงบประมาณ หรือลงมติไม่ไว้วางใจ ย่อมทำให้รัฐบาลที่มีเสียงปริ่มน้ำ ไม่สามารถจะอยู่จนครบวาระได้

5. ฝ่ายนิติบัญญัติ (มาตรา11-12)

รัฐธรรมนูญวางหลักให้ฝ่ายนิติบัญญัติอยู่ในอำนาจของรัฐสภาของพม่า สภามณฑล และสภาของรัฐ รวมทั้งพื้นที่ปกครองตนเอง

รัฐสภาของพม่าประกอบด้วย 2 สภา คือ สภาผู้แทนราษฎร ซึ่งสมาชิกได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนตามสัดส่วนของประชากร และสภาสูง ซึ่งเป็นสภาชนชาติ สมาชิกได้มาจากการเลือกตั้งของมณฑลและรัฐ มีจำนวนเท่ากันทุกมณฑลและทุกรัฐ

นอกจากรัฐสภาแห่งชาติแล้ว ยังมีสภามณฑล และสภารัฐอีกด้วย

ในรัฐสภาแหงชาติ สภามณฑล และสภารัฐ ให้มีตัวแทนกระทรวงกลาโหมหรือฝ่ายทหาร ซึ่งได้รับแต่งตั้งจากผู้บัญชาการทหารสูงสุด (Commander-in-Chief of the Defence Services) ตามจำนวนที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ

นอกจากนี้ ให้มีตัวแทนเชื้อชาติแห่งชาติ (national races) ในสภามณฑล สภารัฐ และสภาพื้นที่ปกครองตนเอง

ความเห็นของดร.ชา

รัฐสภาของพม่า ในส่วนที่เป็นสภาสูง หรือสภาชนชาติ จะเห็นได้ว่า สมาชิกสภาสูงมาจากการเลือกตั้งจากแต่ละมณฑลและรัฐ จำนวนแห่งละเท่ากัน ดังนั้น เสียงในสภาสูงจึงประกอบด้วยเสียงของชนกลุ่มน้อยชาติพันธุ์ต่าง ๆ  7 รัฐ และเสียงจากชนกลุ่มชาติพันธุ์พม่า 7 เขต ฝ่ายละเท่ากัน แต่ถ้ารวมเสียงที่เป็นตัวแทนกระทรวงกลาโหมหรือฝ่ายทหาร เสียงของรัฐบาลพม่าย่อมมากกว่าเสียงของชนกลุ่มน้อยชาติพันธุ์เสมอ

ดังนั้น โอกาสที่ชนกลุ่มน้อยชาติพันธุ์จะหวังอาศัยอำนาจของสภาสูงลงมติไปในทางที่ชนกลุ่มน้อยชาติพันธุ์ได้ประโยชน์เหนือกว่าหรือขัดต่อชนกลุ่มชาติดพันธุ์พม่า ไม่มีทางจะที่เป็นไปได้

6.ประมุขของรัฐและฝ่ายบริหาร (มาตรา 16)

            รัฐธรรมนูญได้กำหนดให้ประธานาธิบดีเป็นทั้งประมุขของรัฐและหัวหน้าฝ่ายบริหาร โดยให้อำนาจบริหารเป็นอำนาจของ สหภาพ มณฑล และรัฐ รวมทั้งพื้นที่ปกครองตนเองก็อาจจะได้รับมอบอำนาจตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด

            ในฝ่ายบริหารของสหภาพก็ดี มณฑลก็ดี รัฐก็ดี ดินแดนของสหภาพก็ดี พื้นที่ปกครองตนเองและอำเภอก็ดี จะต้องมีตัวแทนของกระทรวงกลาโหม ซึ่งได้รับแต่งตั้งจากผู้บัญชาการทหารสูงสุดร่วมอยู่ด้วย เพื่อให้รับผิดชอบงานด้านการป้องกัน ความมั่นคง การดูแลชายแดน และอื่น ๆ

            ในส่วนที่เกี่ยวกับเชื้อชาติแห่งชาติ ซึ่งมีตัวแทนเข้าไปนั่งในสภามณฑล สภารัฐ หรือสภาพื้นที่ปกครองตนเอง มีหน้าที่รับผิดชอบในกิจการเชื้อชาติแห่งชาติ

       ความเห็นของดร.ชา

          รัฐธรรมนูญกำหนดให้ประธานาธิบดีเป็นทั้งประมุขและหัวหน้าฝ่ายบริหาร แต่ในการบริหารของสหภาพ การบริหารมณฑล การบริหารรัฐ และการบริหารพื้นที่ปกครองตนเอง จะต้องมีตัวแทนกลาโหมซึ่งได้รับแต่งตั้งจากผู้บัญชาการทหารสูงสุดเข้าร่วมด้วย เพื่อให้ดูแลงานด้านการป้องกันประเทศ ความมั่นคง งานชายแดน และงานอื่น ๆ ดังนั้น จึงย่อมแสดงให้เห็นว่า รัฐธรรมนูญให้อำนาจและบทบาทของฝ่ายทหารหรือกลาโหมเข้าไปแทรกซึมในการบริหารประเทศทั้งระดับสหภาพ ระดับมณฑล ระดับรัฐ และพื้นที่ปกครองตนเอง

            อาจจะเรียกได้ว่า รัฐธรรมนูญพม่า ได้เปิดโอกาสให้จัดตั้งรัฐบาลพลเรือนได้ แต่จะต้องมีตัวแทนของกลาโหมหรือกองทัพเข้าไปสอดแทรกในการบริหารในระดับสหภาพ มณฑล รัฐ และพื้นที่ปกครองตนเอง

7. อำนาจตุลาการ (มาตรา 18)

            อำนาจตุลาการของสหภาพ ประกอบด้วย

            7.1 ศาลสูงสุดแห่งสหภาพ (Supreme Court of the Union) โดยมีเพียงศาลเดียว และเป็นศาลสูงสุดของแผ่นดิน

            7.2 ศาลสูงแห่งมณฑล (High Courts of the Regions)

            7.3 ศาลสูงแห่งรัฐ (High Courts of the States)

            7.4 ศาลระดับล่าง รวมทั้งศาลของพื้นที่ปกครองตนเอง (Courts of Self-Administered Areas)

       ความเห็นดร.ชา

          รัฐธรรมนูญพม่าได้กำหนดให้มีศาลของมณฑล ศาลของรัฐ และศาลของพื้นที่ปกครองตนเอง โดยมีศาลฎีกาของสหภาพ เป็นศาลสูงสุดของประเทศ ซึ่งแตกต่างไปจากระบบศาลไทย กล่าวคือ ระบบศาลไทย มีเฉพาะศาลของรัฐไทยเท่านั้น

8.กระทรวงกลาโหม (Defence Services) (มาตรา 20)

            กระทรวงกลาโหม เป็นกองกำลังป้องกันประเทศหน่วยเดียว ซึ่งมีความเข้มแข็ง มีสมรรถนะ และทันสมัย (strong, competent and modern) โดยมีสิทธิในการบริหารกิจการของกองทัพได้โดยอิสระ มีผู้บัญชาการทหารสูงสุด เป็นผู้บัญชาการของทุกเหล่าทัพ

            กระทรวงกลาโหม มีความรับผิดชอบในการพิทักษ์รัฐธรรมนูญ (responsible for safeguarding the Constitution) รวมทั้งพิทักษ์ความไม่แบ่งแยกออกจากสหภาพ ความไม่แบ่งแยกออกจากความเป็นอันหนึ่งอันเดียวของชาติ และการรักษาอำนาจอธิปไตยของชาติ

       ความเห็นดร.ชา

          ตามนัยมาตรา 20 แสดงให้เห็นว่า สหภาพพม่ายังคงให้ความสำคัญแก่กองทัพหรือฝ่ายทหารเป็นอย่างสูงยิ่ง แม้จะยอมให้มีการจัดตั้งรัฐบาลพลเรือนตามรัฐธรรมนูญนี้ก็ตาม โดยเฉพาะอย่างยิ่งการมอบภารกิจให้กองทัพในการพิทักษ์รัฐธรรมนูญ

            การที่ทหารเข้ายึดอำนาจรัฐบาลของ นางอองซาน ซูจี เมื่อวันที 1 กุมภาพันธ์ 2564 ก็อาศัยอำนาจมาตรา 20 แห่งรัฐธรรมนูญนี้ โดยกล่าวหาว่า การเลือกตั้งครั้งที่ผ่านมา มีการโกงเลือกตั้งครั้งใหญ่ และได้เตือนไปยังคณะกรรมการการเลือกตั้งของพม่าแล้วก็เพิกเฉย จึงเข้ายึดอำนาจเพื่อให้มีการจัดการเลือกตั้งครั้งใหม่ที่บริสุทธิ์ และยุติธรรม

9. ระบบเศรษฐกิจแบบกลไกตลาด (มาตรา 35)

            กำหนดให้ใช้ระบบเศรษฐกิจแบบกลไกตลาด

        ความเห็นดร.ชา

            ในยุคพม่าปกครองด้วยรัฐบาลทหารนับตั้งแต่ปี พ.ศ.2505-2554 รวมระยะเวลายาวนานถึง 50 ปี ได้ใช้ระบบเศรษฐกิจแบบสังคมนิยมตามแนวทางสหภาพโซเวียต ปรากฏว่า ประสบความล้มเหลว ดังจะเห็นได้จากตัวเลขของธนาคารโลกเมื่อปี พ.ศ.2531 ซึ่งเป็นปีที่นายพลเอก เนวิน ก้างลงจากอำนาจ พม่ากลายเป็นประเทศที่ยากจนที่สุดในโลกประเทศหนึ่ง

            ดังนั้น รัฐธรรมนูญฉบับนี้ จึงแก้ไขด้วยการกำหนดลงไปว่า สหภาพพม่าจะต้องใช้ระบบเศรษฐกิจแบบกลไกตลาด หรือระบบทุนนิยมเสรีแบบโลกตะวันตกนั่นเอง

10. หลักการในด้านอื่น ๆ ของสหภาพ

          นอกจากหลักการ และเหตุผลในด้านต่าง ๆ ดังที่ได้กล่าวมาแล้ว ในหมวด 1 หลักการพื้นฐานของสหภาพ ยังได้กล่าวถึงอำนาจหน้าที่ในด้านต่าง ๆ ของสหภาพไว้หลายประการ เช่น

การให้สิทธิแห่งความเท่าเทียม เสรีภาพ ความยุติธรรม ของประชาชน

            การพัฒนาด้านวัฒนธรรม

            การปกป้องสิทธิชองชาวนา คนงาน ปัญญาชน

            การปกป้องให้ระบบข้าราชการพลเรือนปลอดจากการเมือง

            การปรับปรุงการศึกษาและสุขภาพของประชาชนให้ดีขึ้น

            การส่งเสริมการลงทุน

            การให้อำนาจประธานาธิบดีประกาศภาวะฉุกเฉิน

11. สรุป

          รัฐธรรมนูญพม่า ปี 2008 ได้วางหลักการ และเหตุผลหลายประการ เพื่อรองรับระบบการปกครองประเทศแบบสหภาพ ซึ่งเป็นการปกครองในระบบรัฐเดี่ยวที่ประกอบด้วยตัวสหภาพเอง มณฑลของชนชาติพม่าจำนวน 7 มณฑล และรัฐของชนกลุ่มน้อยชาติพันธุ์ต่าง ๆ จำนวน 7 รัฐ

            แม้รัฐธรรมนูญฉบับนี้จะยินยอมให้มีการจัดตั้งรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้ง แต่รัฐธรรมนูญให้อำนาจกองทัพหรือกระทรวงกลาโหมแต่งตั้งตัวแทนเข้าไปนั่งอยู่ในสภานิติบัญญัติ และฝ่ายบริหาร ทั้งในระดับสหภาพ ระดับมณฑล ระดับรัฐ และพื้นที่ปกครองตนเอง  ดังนั้น อำนาจทีแท้จริงก็ยังอยู่ในมือกองทัพหรือกระทรวงกลาโหม

            โดยเฉพาะอย่างยิ่ง รัฐธรรมนูญได้วางหลักการ และเหตุผล กำหนดให้อำนาจกองทัพในการพิทักษ์รัฐธรรมนูญ ดังนั้น หากกองทัพเห็นว่ารัฐบาลมีการกระทำอันส่อไปในทางขัดต่อรัฐธรรมนูญ กองทัพก็อาจใช้อำนาจเข้าแทรกแซงรัฐบาล เพื่อรักษาไว้ซึ่งรัฐธรรมนูญเหมือนอย่างกรณีกองทัพใช้กำลังเข้ายึดอำนาจรัฐบาลพลเรือนของนางอองซาน ซูจีเมื่อวันที่ 1 กุมภาพันธ์ ที่ผ่านมา

            สำหรับความเห็นเพิ่มเติม กรุณาติดตามได้ใน คุยกับดร.ชา ท้ายบทความนี้

คุยกับดร.ชา

          คู่สนทนาของผมในวันนี้ คือ คุณเรืองศักดิ์ นักบริหารในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งหนึ่ง ซึ่งได้เข้ามาเป็นคู่สนทนาครั้งหนึ่งแล้วในบทความ (2) ปัญหา ความขัดแย้ง ของชนกลุ่มน้อยชาติพันธุ์ต่าง ๆ กับรัฐบาลพม่า

            “สวัสดี คุณเรืองศักดิ์ อาจารย์ต้องขอรบกวนเวลาอีกครั้งหนึ่ง เพื่อสนทนากันต่อจากคราวที่แล้ว

            คราวที่แล้ว เราคุยกันในปัญหา ความขัดแย้งของชนกลุ่มน้อยชาติพันธุ์ต่าง ๆ กับรัฐบาลพม่า แต่คราวนี้เราจะเจาะเข้าไปในตัวรัฐธรรมนูญพม่า ฉบับปัจจุบัน คือ ฉบับปี 2008 ว่าจะสามารถแก้ปัญหาความขัดแย้งดังกล่าวที่มีอยู่ยืดเยื้อมายาวนานได้หรือไม่

          คุณเรืองศักดิ์พร้อมไหม ” ผมทักทายพร้อมกับบอกจุดประสงค์ทันที

          “ สวัสดีครับอาจารย์ ผมคิดว่า ผมพร้อมนะ เพราะส่วนตัวผมก็สนใจเรื่องราวของประเทศพม่า ซึ่งเป็นประเทศเพื่อนบ้านที่ใกล้ชิดของเราอยู่แล้ว

            ผมขออนุญาตแสดงความเห็นหรือมุมมองของผมก่อนว่า รัฐธรรมนูญพม่าปี 2008 นี้ น่าจะเป็นรัฐธรรมนูญที่สร้างความเท่าเทียมของชนกลุ่มชาติพันธุ์ต่าง ๆ ในพม่า ผมเข้าใจถูกต้องไหมอาจารย์ ” คุณเรืองศักดิ์ลองเสนอความเห็นให้ผมพิจารณาก่อน

            “ ก็อาจจะถูกในบางส่วน แต่ไม่ถูกทั้งหมด เราคงต้องทบทวนไปยังบทความ (2) ปัญหา ความขัดแย้ง ของชนกลุ่มน้อยชาติพันธุ์กับรัฐบาลพม่าว่า สาเหตุที่แท้จริง คืออะไร ” ผมทบทวนความจำของคุณเรืองศักดิ์

            “ อ๋อ ผมนึกออกแล้วครับ สาเหตุที่รัฐบาลพม่ากับชนกลุ่มน้อยชาติพันธุ์ขัดแย้งกันก็เพราะชนกลุ่มน้อยชาติพันธุ์ ต้องการจะปกครองตนเอง ในรูปแบบรัฐรวม หมายความว่า แต่ละรัฐอยากจะมีฐานะคล้ายมลรัฐของสหรัฐอเมริกา ที่มีรัฐบาลสองระดับ คือ รัฐบาลกลาง และรัฐบาลมลรัฐ หรือไม่ก็ขอแยกออกไปตั้งประเทศใหม่ ” คุณเรืองศักดิ์แสดงภูมิในเรื่องรัฐรวม

            “ แล้วรัฐบาลทหารพม่าเขายอมไหม” ผมถามคุณเรืองศักดิ์ด้วยคำถามสั้น ๆ

            “ไม่ครับ อย่างหลักการ และเหตุผลของรัฐธรรมนูญพม่าฉบับปี 2008 ระบุไว้ชัดเจนว่า มณฑลและรัฐจะขอแยกออกจากสหภาพไม่ได้ ดังนั้น มณฑลใดหรือรัฐใดกระทำการไปในทางจะแยกออกจากสหภาพ ย่อมมีความผิดฐานเป็นกบฏ โทษร้ายแรงเสียด้วย ” คุณเรืองศักดิ์เริ่มตอบเข้าเป้า

            “เมื่อเป็นเช่นนี้ คุณเรืองศักดิ์ยังคิดว่า รัฐธรรมนูญพม่าฉบับนี้สร้างความเท่าเทียมให้แก่รัฐของชนกลุ่มน้อยชาติพันธุ์อยู่ไหม ” ผมถามคุณเรืองศักดิ์อีกครั้งหนึ่ง

            “ไม่หรอกครับอาจารย์ ถ้าเป็นเช่นนี้ ความสงบที่แท้จริงอาจจะยังไม่เกิดในพม่าแน่ เพราะรัฐธรรมนูญให้อำนาจกองทัพไว้มาก โดยให้ผู้บัญชาการทหารสูงสุดมีอำนาจในการแต่งตั้งคนของกองทัพเข้าไปในนั่งทั้งในฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารของสหภาพ มณฑล รัฐ และพื้นที่ปกครองตนเอง แถมยังให้อำนาจกองทัพเป็นผู้พิทักษ์รัฐธรรมนูญอีกด้วย ” คุณเรืองศักดิ์สรุปให้มองเห็นภาพ

            “ ถูกต้องแล้ว ตามรัฐธรรมนูญพม่าฉบับนี้ ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้ง หรือรัฐของชนกลุ่มน้อยชาติพันธุ์ หากคิดจะทำอะไรนอกเหนือไปจากที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ คงจะยากเต็มกลืน รวมทั้งการขอแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อลดอำนาจกองทัพ ” ผมช่วยสรุปให้คุณเรืองศักดิ์เข้าใจง่าย

            “ อ๋อ ผมเข้าใจดีแล้วครับอาจารย์ รัฐธรรมนูญนี้แม้อาจจะมีหลายอย่างเป็นประชาธิปไตย แต่หลักใหญ่ก็คงอยู่ในเรื่องของความมั่นคง ความเป็นเอภาพของรัฐ ซึ่งกองทัพเป็นผู้อำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ ” คุณเรืองศักดิ์ทบทวนความเข้าใจ

            “ดีมาก คุณเรืองศักดิ์ อาจารย์คิดว่า วันนี้เราได้คุยกันมาพอสมควรแล้ว ขอขอบคุณที่กรุณาสละเวลามาคุยกับอาจารย์ถึงสองครั้งติดต่อกัน

            ขอยุติการสนทนาไว้เพียงนี้ ขอให้เจริญรุ่งเรืองในหน้าการงานนะ อาจารย์เอาใจช่วย ” ผมกล่าวยุติการสนทนาและอวยพรให้คุณเรืองศักดิ์

            “ขอบพระคุณมากครับ อาจารย์ ”

            ดร.ชา

       25/02/21