เรื่องเล่า ดร.ชา สนุก และสร้างสรรค์ 369

เพื่อคลายข้อกังขาของท่านทั้งหลาย ผมจึงเขียนบทความ (2) เรื่องเล่า เปรียบเทียบกับระบบตำรวจไทยกับระบบตำรวจสหรัฐอเมริกา: ระบบของรัฐเดี่ยวกับระบบของรัฐรวม ขึ้นมา โดยมีประเด็นในการเปรียบเทียบ ดังนี้ เปรียบเทียบระบบการเมืองการปกครองประเทศ เปรียบเทียบระบบตำรวจไทยกับระบบตำรวจสหรัฐอเมริกา หากจะปรับระบบตำรวจไทยให้เป็นระบบตำรวจสหรัฐอเมริกาจะเป็นไปได้หรือไม่ สรุปและข้อคิดเห็น

          ในบทความก่อนหน้านี้ คือบทความ เรื่องเล่า ระบบตำรวจสหรัฐอเมริกา ซึ่งได้โพสต์เมื่อวันที่ 13 มิถุนายน 2563 ได้เล่าเรื่องระบบตำรวจสหรัฐอเมริกา ให้ท่านผู้อ่านทราบพอสังเขปแล้ว ผมเชื่อว่า ท่านคงอยากจะทราบต่อไปว่า ระบบตำรวจของไทยแตกต่างไปจากระบบตำรวจสหรัฐอเมริกาอย่างไรบ้าง หากจะปรับระบบตำรวจไทยให้คล้าย ๆ ระบบตำรวจสหรัฐอเมริกาจะเป็นเป็นไปได้หรือไม่

1.เปรียบเทียบระบบการเมืองการปกครองประเทศไทย กับระบบการเมืองการปกครองประเทศสหรัฐอเมริกา

          1.1 รูปแบบของรัฐ

            ❶สหรัฐอเมริกาเป็นประเทศรัฐรวม (United States) มีรัฐบาลสองระดับ คือ รัฐบาลกลาง และรัฐบาลมลรัฐจำนวน 50 มลรัฐ 

                รัฐบาลกลาง (Federal Government)

                       รัฐบาลกลางมีรัฐธรมนูญสหรัฐอเมริกาเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ อำนาจของรัฐบาลกลาง มีอย่างจำกัดเท่าที่มีบัญชีระบุไว้ในรัฐธรรมนูญเท่านั้น อำนาจใดที่ไม่ได้ระไว้ในรัฐธรรมนูญ และไม่มีรัฐธรรมนญห้ามไว้ อำนาจที่เหลือทั้งหมดจะเป็นอำนาจของมลรัฐหรือประชาชน ทั้งนี้อำนาจของรัฐบาลกลางได้มาจากความยินยอมของมลรัฐต่าง ๆ ในการตัดโอนอำนาจส่วนนี้ของตนมาให้รัฐบาลกลางเป็นผู้ใช้อำนาจแทน เพื่อผลประโยชน์ร่วมกันของทุกรัฐในด้านต่าง ๆ

              รัฐบาลมลรัฐ (State Governments)

                   มลรัฐแต่ละมลรัฐมีอำนาจอธิปไตยเหนือดินแดนของตน ในส่วนที่รัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกาไม่ได้ระบุไว้ว่า ให้เป็นอำนาจของรัฐบาลกลางหรือไม่ได้ห้ามให้เป็นอำนาจของมลรัฐ โดยแต่ละมลรัฐมีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองมลรัฐเป็นของตนเอง

                   มลรัฐ (State) เป็นดินแดนอิสระหรือรัฐอิสระอยู่ก่อนจะเข้ามารวมเป็นมลรัฐหนึ่งของสหรัฐอเมริกา มีรูปแบบในการปกครองภายในมลรัฐของตนเองอยู่ก่อนแล้ว ดังนั้น รัฐบาลกลางจึงไม่ใช่ผู้ออกกฎหมายจัดตั้งมลรัฐ ในทางกลับกัน มลรัฐต่าง ๆ ร่วมกันจัดตั้งสหรัฐอเมริกาขึ้นมาโดยมีพื้นที่ทับซ้อนพื้นที่ของมลรัฐต่าง ๆ

                        เพื่อให้ท่านผู้อ่านมองเห็นภาพได้ชัดยิ่งขึ้น ผมขอเปรียบเทียบดังนี้

                        สมมุติว่า ก่อนจะเข้ารวมเป็นส่วนหนึ่งของสหรัฐอเมริกา รัฐ ก  มีอำนาจเหนือดินแดนรัฐของตนเองเต็ม 100 ส่วน แต่พอสมัครใจเข้าเป็นส่วนหนึ่งของสหรัฐอเมริกา อำนาจเหนือดินแดนของตนลดลง 20 ส่วน เพราะจำเป็นต้องยอมยกอำนาจส่วนนี้ให้แก่รัฐบาลกลางเป็นผู้ใช้อำนาจนี้แทนเพื่อประโยชน์ร่วมกันของทุกมลรัฐ ดังนั้น อำนาจเหนือดินแดนของรัฐ ก ซึ่งได้แปรสภาพเป็นมลรัฐ จะเหลืออยู่ 80 ส่วน และอำนาจส่วนนี้ถือเป็นอำนาจอธิปไตยที่รัฐบาลกลางจะละเมิดไม่ได้

                   หรืออาจจะเขียนเป็นสมการได้ ดังนี้

                        อำนาจอธิปไตยที่ยังคงเหลือของมลรัฐ ก = 100-20 =80

                        ผมหวังว่า ท่านผู้อ่านคงมองเห็นภาพชัดขึ้น

             รัฐบาลท้องถิ่นหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

                   ภายใต้มลรัฐแต่ละแห่ง มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีอิสระในการปกครองตนเอง จนอาจจะเรียกได้ว่า เป็นรัฐบาลท้องถิ่น เพราะมลรัฐกำกับห่าง ๆ

          ❷ส่วนประเทศไทยเป็นรัฐเดี่ยว (Unitary State)

รัฐเดี่ยวอย่างประเทศไทย เน้นการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางมีรัฐบาลระดับเดียวและมีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศ โดยมีจังหวัดเป็นหน่วยการปกครองรอง ประกอบด้วยกรุงเทพมหานคร และจังหวัดจำนวน 76 จังหวัด (ไม่นับรวมกรุงเทพมหานคร เนื่องจากไม่มีฐานะเป็นจังหวัดตามกฎหมายแล้ว)

                        จังหวัด (Province) เป็นการปกครองส่วนภูมิภาคที่รัฐไทยออกกฎหมายจัดตั้งขึ้นมา ต้องอยู่ภายใต้กฎหมายรัฐไทยทุกประการ จึงไม่มีอำนาจอธิปไตยเหนือดินแดนของตนเหมือนอย่างมลรัฐ

                        ภายใต้จังหวัดมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของผู้ว่าราชการจังหวัดตลอดจนนายอำเภอ หากเปรียบเทียบกับองค์กรการปกครองส่วนท้องถิ่นของสหรัฐอเมริกาแล้ว ถือได้มีอิสระน้อยกว่าค่อนข้างมาก จึงไม่น่าจะใช้คำว่า รัฐบาลท้องถิ่นได้

                        เพื่อให้ท่านผู้อ่านมองเห็นภาพได้ชัดขึ้น ผมขอแสดงเป็นสมการอำนาจของรัฐเดี่ยวที่เน้นการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง ดังนี้

อำนาจรัฐเดี่ยว = อำนาจที่รัฐบาลใช้เอง + อำนาจที่รัฐแบ่งและมอบให้ส่วนภูมิภาคใช้ + อำนาจ

                        ที่รัฐกระจายให้แก่ท้องถิ่น

                    = 100

                   จะเห็นได้ว่า อำนาจทั้งหมดเป็นของรัฐ แม้ว่าจะมีการแบ่งและมอบอำนาจให้ส่วนภูมิภาค และมีการกระจายอำนาจแก่ท้องถิ่น รัฐอาจออกกฎหมายเรียกคืนเมื่อใดก็ได้

         1.2 รูปแบบการปกครอง

                        ❶สหรัฐอเมริกา มีการปกครองรูปแบบประชาธิปไตยระบบแบ่งแยกและถ่วงดุลอำนาจ  ประกอบด้วย สภาคองเกรส ประธานาธิบดี และศาลสูง ทั้งสามอำนาจมีฐานะเท่าเทียมกัน อิสระต่อกัน แต่ก็ถ่วงดุลอำนาจซึ่งกันและกัน

                   ❷ประเทศไทย มีการปกครองรูปแบบประชาธิปไตยระบบรัฐสภาที่มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ฝ่ายใดมีเสียงข้างมากในสภา ฝ่ายนั้นจะได้เป็นรัฐบาล

2.เปรียบเทียบระบบตำรวจไทยกับระบบตำรวจสหรัฐอเมริกา

          ระบบตำรวจของแต่ละประเทศต้องสอดคล้องกับระบบใหญ่ คือระบบการเมืองการปกครองของประเทศ

         2.1 ระบบตำรวจของสหรัฐอเมริกา

                   ระบบตำรวจของสหรัฐอเมริกา แบ่งออกเป็น 3 ระบบใหญ่ คือ

                        ❶ระบบตำรวจของรัฐบาลกลาง กินเงินเดือนของรัฐบาลกลาง มีอำนาจหน้าที่ในการบังคับใช้กฎหมายของรัฐบาลกลาง มีอยู่หลายสังกัด เช่น

                                    ตำรวจเอฟ.บี.ไอ. (F.B.I.) สังกัดกระทรวงยุติธรรม มีอำนาจหน้าที่เป็นตำรวจสอบสวนกลาง มีอัตรากำลังราว 35,000 คน

                                    ตำรวจกระทรวงความมั่นคงแห่งมาตุภูมิ ทำหน้าที่หลักในด้านการดูแลความมั่นคงของประเทศ ในทำนองเดียวกันกับกระทรวงมหาดไทยของประเทศยุโรป รวมทั้งการก่อการร้ายสากล

                        ❷ระบบตำรวจของมลรัฐ กินเงินเดือนของมลรัฐ มีอำนาจหน้าที่ใช้บังคับกฎหมายของมลรัฐ เช่น ตำรวจทางหลวง

                        ❸ระบบตำรวจท้องถิ่น กินเงินเดือนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่ง มีอำนาจหน้าที่ในการบังคับใช้กฎหมายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่ง

                        ตำรวจของสหรัฐอเมริกาทั้ง 3 ระบบ เป็นอิสระต่อกัน ไม่ขึ้นต่อกัน แต่ก็ทำงานประสานกัน เป็นการถ่วงดุลอำนาจซึ่งกันและกัน นอกจากนี้ ต่างก็มีบัญชีอัตราเงินเดือนเป็นของตนเอง หากท้องถิ่นแห่งใดเป็นท้องถิ่นขนาดใหญ่ มีรายได้มาก เช่น มหานครนิวยอร์ค อัตราเงินเดือนตำรวจสูงกว่าอัตราเงินดือนของตำรวจเอฟ.บี.ไอ.

                        สหรัฐอเมริกาไม่มีโรงเรียนนายร้อยตำรวจ คนที่จะมาเป็นตำรวจ ต้องเรียนจบระดับมัธยมหรือจบปริญญาจากมหาวิทยาลัยในหลายสาขาวิชา เมื่อสอบเข้าทำงานเป็นตำรวจได้จึงค่อยฝึกอบรมวิชาชีพของตำรวจ          

                   นอกจากนี้ ระบบตำรวจสหรัฐอเมริกา โดยหลักการไม่มีชั้นยศ บางแห่งอาจจะให้มีชั้นยศเฉพาะตำรวจที่ต้องทำงานสนามหรือใกล้ชิดประชาชนเท่านั้น ส่วนตำรวจที่ทำงานอยู่ที่สำนักงานก็แต่งสูทเหมือนพลเรือน

         2.2 ระบบตำรวจไทย

                   ความจริงประเทศไทยเพิ่งมีระบบตำรวจแบบอารยประเทศในรัชมัยพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ฯ รัชกาลที่ 4 แห่งกรุงรัตนโกสินทร์ เมื่อปี พ.ศ.2405

                   เนื่องจากประเทศไทยเป็นรัฐเดี่ยวที่เน้นการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง ระบบตำรวจของประเทศไทยจึงเป็นระบบตำรวจแห่งชาติ สังกัดส่วนกลาง กินเงินเดือนจากรัฐบาล มีอำนาจหน้าที่ในการรักษาความสงบเรียบร้อยภายในและจับกุมดำเนินคดีอาญาทั่วราชอาณาจักร

                    ผู้ที่จะเข้ารับราชการเป็นตำรวจไทย มีทั้งส่วนที่มาจากโรงเรียนนายร้อยตำรวจสามพราน ส่วนที่จบจากมหาวิทยาลัย และส่วนที่เรียนจบชั้นมัธยม

                     ระบบตำรวจไทย เป็นระบบที่ใกล้ชิดกับระบบทหารมาก ดังจะเห็นได้จากการให้ผู้ที่ต้องการจะเข้าเรียนในโรงเรียนนายร้อยตำรวจ ต้องสอบเข้าเรียนในโรงเรียนเตรียมทหารก่อน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เวลามีการปฏิวัติรัฐประหาร ตำรวจจะต้องเป็นส่วนหนึ่งของคณะผู้เข้ายึดอำนาจทุกครั้ง  

                   ระบบตำรวจไทย เป็นระบบที่มีชั้นยศเช่นเดียวกับระบบทหาร

                        การที่ระบบตำรวจไทย เป็นระบบตำรวจแห่งชาติ มีอำนาจในการจับกุมดำเนินคดีอาญาทั่วราชอาณาจักร จึงเป็นระบบตำรวจที่มีอำนาจค่อนข้างเบ็ดเสร็จ ไม่มีอำนาจอื่นคอยถ่วงดุล แม้มีกรมสอบสวนคดีพิเศษ ก็ไม่ได้มีบทบาทในการถ่วงดุลอำนาจของสำนักงานตำรวจแห่งชาติได้มากนัก เพราะเป็นหน่วยงานขนาดเล็ก ดังนั้น เมื่อเกิดปัญหา จึงทำให้ดูเหมือนกระทบไปทั้งระบบ

                         ผิดกับระบบตำรวจของสหรัฐอเมริกา หากมีปัญหาขึ้นมา ก็เป็นเรื่องตำรวจแต่ละสังกัด เช่น ตำรวจสังกัดท้องถิ่น  ท้องถิ่นแห่งใดทีมีตำรวจที่เป็นปัญหาสังกัดอยู่ ช่น ซิตี้หรือเทศบาล ก สามารถแก้ปัญหาได้เอง ไม่ต้องกระทบไปทั้งประเทศเหมือนระบตำรวจไทย

อย่างกรณีที่ตำรวจแห่งเมืองตำรวจเมืองมินนีแอโพลิส  (Minneapolis ) แห่งมลรัฐมินนีโซตา (Minnesota)  ได้ฆ่าผู้ต้องหาผิวสีด้วยการใช้เข่ากดคอลงพื้น จนเป็นเหตุทำให้ผู้ต้องหาผิวสีคนดังกล่าว คือ จอร์จ ฟลอยด์ สิ้นชีวิต เมื่อวันที่ 25 พฤษภาคม 2563 ดังที่ได้เป็นข่าวใหญ่ไปทั่วโลก  สภาเมืองมินนีแอโพลิส ในฐานะรัฐบาลท้องถิ่นหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้แก้ปัญหาโดยมีมติจะให้ยกเลิกระบบตำรวจที่มีอยู่เดิมแล้วสร้างระบบความปลอดภัยสาธารณะที่ยึดโยงชุมชนขึ้นมาแทน จึงมีอำนาจที่จะดำเนินการได้โดยอิสระ ให้เหมาะสมกับบริบทของเมืองมินนีแอโพลีส

            เล่ามาถึงตรงนี้ ผมคิดว่า ท่านผู้อ่านน่าจะเข้าใจความแตกต่างระหว่างระบบตำรวจไทยและระบบตำรวจสหรัฐอเมริกามากขึ้นนะครับ

3. จะนำระบบตำรวจสหรัฐอเมริกา เป็นแม่แบบของระบบตำรวจไทยได้หรือไม่

          ผมคิดว่า ไม่ได้อย่างแน่นอน เพราะระบบตำรวจของสหรัฐอเมริกาเป็นระบบตำรวจของประเทศที่เป็นรัฐรวม ที่มีรูปแบบการปกครองประเทศเป็นการปกครองแบบประชาธิปไตยระบบแบ่งแยกและถ่วงดุลอำนาจ

          คำว่า ระบบแบ่งแยกและถ่วงดุลอำนาจ มิได้หมายถึง การถ่วงดุลอำนาจเฉพาะระหว่างสภาคองเกรส ประธานาธิบดี และศาลสูงเท่านั้น แต่ยังหมายถึงการถ่วงดุลอำนาจระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลมลรัฐ และระหว่างรัฐบาลมลรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย

            แนวคิดของระบบแบ่งแยกและถ่วงดุลอำนาจ คือ ไม่ต้องการให้อำนาจไปรวมอยู่ที่องค์กรใดองค์กรหนึ่งมากจนเกินไป เพื่อป้องกันมิให้เกิดการผูกขาดอำนาจและใช้อำนาจไปในทางชั่วร้าย  ดังนั้น การที่สหรัฐอเมริกามีระบบตำรวจเป็น 3 ระบบใหญ่ จึงเป็นการถ่วงดุลอำนาจซึ่งกันและกันระหว่างตำรวจทั้ง 3 ระบบ มิให้รวมศูนย์อยู่ที่เดียวกัน เพื่อเป็นหลักประกันและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน

            ส่วนประเทศไทยเป็นรัฐเดี่ยวที่เน้นการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง อำนาจใดที่มีผลต่อความมั่นคงของชาติโดยตรง รัฐจำเป็นต้องดึงอำนาจนั้นไว้ที่รัฐเอง รวมทั้งอำนาจตำรวจ ดังนั้น การที่จะให้ประเทศไทยยอมรับแนวคิดระบบตำรวจสหรัฐอเมริกาซึ่งเป็นระบบตำรวจแบบแบ่งแยกและถ่วงดุลอำนาจมาเป็นแม่แบบในการปฏิรูปตำรวจไทย ย่อมยากที่จะเป็นไปได้

4.สรุปและข้อเห็น

          ความแตกต่างที่สำคัญของระบบตำรวจไทยกับระบบตำรวจสหรัฐอเมริกา อยู่ที่พื้นฐานของระบบการเมืองการปกครองของประเทศทั้งสองแตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง สหรัฐอเมริกา เป็นประเทศรัฐรวม รัฐบาลมีสองระดับ และมีอำนาจอธิไตยคู่ คือ อำนาจอธิปไตยของสหรัฐอเมริกา และอำนาจอธิปไตยของมลรัฐ

            ก่อนจะเข้ามารวมเป็นมลรัฐหนึ่งของสหรัฐอเมริกา แต่ละมลรัฐเคยเป็นรัฐหรือดินแดนอิสระมาก่อน มีรัฐธรรมนูญและรูปแบบการปกครองตนเอง รวมทั้งมีระบบตำรวจของตนเองอยู่แล้ว คือ ระบบตำรวจมลรัฐ และระบบตำรวจท้องถิ่น ส่วนระบบตำรวจของรัฐบาลกลางเพิ่งมีขึ้นเมื่อปี ค.ศ.1908

          ส่วนไทยเป็นรัฐเดี่ยวทีเน้นการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง อำนาจที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงของรัฐโดยตรง รัฐย่อมจะเป็นผู้ใช้อำนาจเอง รวมทั้งอำนาจตำรวจ  ดังนั้น ระบบตำรวจไทยจึงเป็นระบบตำรวจแห่งชาติขึ้นตรงต่อส่วนกลาง การที่ตำรวจขึ้นตรงต่อส่วนกลาง ทำให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติต้องใช้อัตรากำลังมาก หากมีปัญหา ก็จะส่งผลกระทบต่อองค์กรโดยภาพรวม หรือถ้าอยากจะแก้ปัญหาก็ต้องแก้ทั้งระบบ ไม่อาจแก้เฉพาะส่วนใดส่วนหนึ่งเหมือนระบบตำรวจสหรัฐอเมริกาได้     

การที่ระบบตำรวจสหรัฐอเมริกาแบ่งออกเป้น 3 ระบบใหญ่ และแต่ละระบบยังแบ่งออกเป็นระบบย่อยอีกจำนวนมาก จึงทำให้เป็นระบบตำรวจที่มีความยืดหยุ่นสูง มีปัญหาตรงไหนแก้ไขเฉพาะตรงนั้น หรือถ้าเปรียบเสมือนการผ่าตัด ระบบตำรวจสหรัฐอเมริกาไม่จำเป็นต้องผ่าตัดใหญ่ แค่ผ่าตัดเล็กก็ใช้ได้ แต่ระบบตำรวจไทยเป็นองค์กรขนาดใหญ่มีอัตรากำลังเกือบจะ 300,000 คน หากมีปัญหาหมักหมมเรื้อรัง ไม่อาจจะแก้ปัญหาด้วยวิธีผ่าตัดเล็กเฉพาะส่วนได้ ต้องผ่าตัดใหญ่ทั้งระบบสถานเดียว     

        ดังนั้น ท่านผู้อ่านไม่ต้องประหลาดใจว่า ทำไมการปฏิรูปตำรวจไทยภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 แม้จะเป็นเรื่องเร่งด่วนและผู้คนในสังคมสนใจกันในวงกว้าง จึงดูล่าช้าเป็นอย่างมากจนผู้คนเกือบจะลืมไปแล้วว่า ประเทศไทยกำลังมีการปฏิรูปตำรวจอยู่ จริงไหมท่านผู้อ่าน

          ขอบคุณทุกท่าน ที่กรุณาติดตามบทความที่ผมเขียนด้วยดีตลอดมา

          ดร.ชา

        24/06/20

“หากบทความนี้ถูกใจท่าน และท่านมีความประสงค์จะสนับสนุนให้บทความนี้แพร่หลายออกไป กรุณามีส่วนร่วมด้วยการกดไลค์ กดแชร์ไปยังกลุ่มบุคคลหรือบุคคลในเครือข่ายของท่าน หรือแสดงความคิดเห็น รวมทั้งสมัครเป็นผู้ติดตามได้ตามอัธยาศัย และขอขอบคุณทุกท่านเป็นอย่างสูงไว้ ณ โอกาสนี้ด้วย

         กรุณาดูรายละเอียดเพิ่มเติมได้ในเพจ การสมัครเป็นผู้ติดตามและการมีส่วนร่วม ของเว็บไซต์นี้ คือ รวมเรื่องเล่า สนุกและสร้างสรรค์ ชุดประสบการณ์นักปกครองที่น่าสนใจ (https://tridirek.com) “