เรื่องเล่า ดร.ชา สนุก และสร้างสรรค์ 369

บทความ (13) ระบบตำรวจแห่งชาติ ญี่ปุ่น กระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น โดยจะกล่าวถึง บทบาทของตำรวจต่อการรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคมญี่ปุ่น ระบบตำรวจญี่ปุ่นยุคก่อนสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่ 2 ระบบตำรวจญี่ปุ่นยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 สรุป และคุยกับดร.ชา (แนวคิดระบบตำรวจ ญี่ปุ่น)

            ในบทความที่แล้ว (12) ตำรวจแห่งชาติ ได้เล่าเรื่องรูปแบบการปกครองญี่ปุ่นยุคก่อนสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่ 2 และรูปแบบการปกครองญี่ปุ่นยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จนกระทั่งปัจจุบัน

1.ความนำ

            ในบทความที่แล้ว คือบทความ (12) คงจะทำให้ท่านผู้อ่านทราบและเข้าใจรูปแบบการปกครองของประเทศญี่ปุ่นได้ดี ทั้งในช่วงก่อนสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่ 2 และช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จนกระทั่งปัจจุบัน กล่าวคือ รูปแบบการปกครองของประเทศญี่ปุ่นยุคก่อนสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นรัฐเดี่ยวที่เน้นการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง โดยมีการปกครองส่วนภูมิภาค

            แต่ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จนกระทั่งปัจจุบัน รูปแบบการปกครองประเทศญี่ปุ่นได้เปลี่ยนไป คือ แม้ยังคงเป็นรัฐเดี่ยว แต่ไม่มีการปกครองส่วนภูมิภาค คงมีแต่การปกครองส่วนกลางและการปกครองส่วนท้องถิ่น

ดังนั้น การจัดระบบตำรวจของประเทศญี่ปุ่นจึงต้องจัดเสียใหม่ให้สอดคล้องกับรูปแบบการปกครองประเทศที่เปลี่ยนแปลงไป

2. บทบาทของตำรวจต่อการรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคมญี่ปุ่น

          ญี่ปุ่นเป็นประเทศหนึ่งที่มีความปลอดภัยสูงที่สุดในโลก  เพราะมีอัตราคดีฆาตกรรม (homicide rate) ต่ำมากเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศอื่น ๆ ในโลก  ทั้ง ๆ ที่มีประชากรมากถึง 127 ล้านคน และอัตราการใช้ยาเสพติดก็ต่ำมากเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศอุตสาหกรรมด้วยกัน  สาเหตุสำคัญประการหนึ่งที่ทำให้อัตราการฆ่ากันต่ำมากก็เพราะความพยายามของตำรวจ เพราะร้อยละ 98 ของคดีฆาตกรรม ตำรวจสามารถจัดการได้แล้วเสร็จด้วยข้อมูลของตำรวจ ดังจะเห็นได้จากอัตราผู้ได้รับโทษจำคุก (incarcerate) ในอังกฤษสูงกว่าในญี่ปุ่น 3 เท่า และอัตราผู้ได้รับจำคุกในอเมริกาสูงกว่าในญี่ปุ่นถึง 13 เท่า

            อนึ่ง ในการสอบสวนคดีอาญาในญี่ปุ่น ปกติตำรวจจะเป็นฝ่ายสอบสวน แล้วส่งเรื่องไปยังพนักงานอัยการเพื่อพิจารณาสั่งฟ้อง  ในบางกรณี พนักงานอัยการก็อาจจะสอบสวนเพิ่มเติมได้

            การที่สังคมญี่ปุ่นซึ่งเป็นสังคมของประเทศอุตสาหกรรมชั้นนำของโลกประเทศหนึ่ง กลับมีอัตราคดีฆาตกรรมต่ำมากเช่นนี้ ย่อมแสดงให้เห็นประสิทธิภาพและประสิทธิผลของระบบตำรวจญี่ปุ่นเป็นอย่างดี

            คำถาม คือ ระบบตำรวจญี่ปุ่นมีโครงสร้างและกลไกแตกต่างไปจากประเทศอื่น ๆ ในโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศรัฐเดี่ยว อย่างไร จึงทำให้มีผลสัมฤทธิ์อย่างสูงเช่นนี้

3.ระบบตำรวจญี่ปุ่นยุคก่อนสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่ 2

              ก่อนสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่ 2  การจัดระบบตำรวจของญี่ปุ่นได้จัดตามระบบยุโรป (European-style  civil police system) ซึ่งเป็นระบบที่ได้วางไว้ตั้งแต่การปฏิรูปประเทศสมัยเมจิปี 1874  โดยการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางตามระบบตำรวจแห่งชาติ(Centralized Police System) จัดตั้งเป็นกรมตำรวจ (Police Bureau)  สังกัดกระทรวงมหาดไทย (Interior Ministry)  

              ผมขอแทรกคำอธิบายตรงนี้เล็กน้อยว่า การที่กรมตำรวจสังกัดกระทรวงมหาดไทย ทำให้ตำรวจในส่วนภูมิภาคต้องเป็นส่วนราชการส่วนภูมิภาคที่ขึ้นต่อผู้ว่าราชการจังหวัดด้วย เพื่อเป็นการถ่วงดุลอำนาจในฝ่ายบริหารด้วยกัน ป้องกันมิให้ตำรวจใช้อำนาจเกินขอบเขต อันอาจจะทำให้ประชาชนได้รับความเดือดร้อน เพราะหากประชาชนได้รับความเดือดร้อน ย่อมร้องทุกข์ขอความเป็นธรรมต่อผู้ว่าราชการจังหวัดได้โดยตรง ไม่ต้องเสียเวลาและเสียเงินเสียทองเดินทางเข้าส่วนกลางหรือเมืองหลวง

4.ระบบตำรวจญี่ปุ่นยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จนปัจจุบัน

               หลังจากญี่ปุ่นได้ยอมแพ้สงครามโลกครั้งที่ 2 ในปี 1945 ได้มีการปฏิรูปการปกครองประเทศเสียใหม่ รวมทั้งระบบตำรวจให้เป็นประชาธิปไตย  โดยรัฐสภาไดเอ็ตได้ผ่านกฎหมายตำรวจในปี 1947 ( Police Act 1947)   ด้วยการกระจายอำนาจให้ตำรวจไปสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือเทศบาลจำนวน 1,600 แห่ง ในระดับชาติให้มีสำนักงานตำรวจแห่งชาติ (National Police Agency) ขึ้นต่อคณะกรรมการความปลอดภัยสาธารณะแห่งชาติ สำนักนายกรัฐมนตรี (National Public Safety Commission in the Office of the Prime Minister)  

              ในขณะเดียวกันได้ยุบกระทรวงมหาดไทย และตั้งกระทรวงกิจการภายใน (Ministry of Home Affairs) ขึ้นแทนซึ่งเป็นกระทรวงที่มีอำนาจน้อยลง พร้อมกับลดอำนาจของตำรวจในส่วนที่ไม่ได้เกี่ยวข้องกับงานตำรวจโดยตรงออกไป เช่น การดับเพลิง การสาธารณสุข และงานการบริหารอื่น ๆ

             ในส่วนตำรวจภูธรแห่งชาติ (National Rural Police) ซึ่งเป็นส่วนที่อยู่นอกเหนือตำรวจเทศบาล ให้เป็นตำรวจที่ขึ้นต่อจังหวัด (prefecture) ซึ่งมีผู้ว่าราชการจังหวัดมาจากการเลือกตั้ง

            แต่พบว่า การให้ตำรวจไปสังกัดท้องถิ่นอย่างเทศบาล ทำให้ระบบตำรวจอ่อนแอ เพราะเทศบาลเหล่านั้นมีขนาดเล็กจนเกินไป ไม่สามารถจะบริหารกิจการตำรวจให้มีประสิทธิภาพได้ ดังนั้น ในปี 1951จึงได้มีแก้ไขกฎหมายตำรวจใหม่เป็น Police Act 1951 ให้ยุบตำรวจสังกัดเทศบาลขนาดเล็ก รวมเข้ากับตำรวจภูธร  จนกระทั่งปี ๑๙๕๔ มีเทศบาลเพียง ๔๐๐ แห่งที่ยังมีกองกำลังตำรวจเป็นของตนเอง ดังนั้น จึงได้มีการแก้ไขกฎหมายตำรวจ Police Act 1954  โดยได้แก้ไขให้ตำรวจท้องถิ่นและตำรวจภูธรรวมกันเข้าเป็นตำรวจจังหวัด และให้ขึ้นต่อสำนักงานตำรวจแห่งชาติจนกระทั่งทุกวันนี้

              ผมขอเล่าสอดแทรกตรงนี้เล็กน้อยว่า เดิมระบบตำรวจญี่ปุ่นเป็นระบบตำรวจแห่งชาติ สังกัดกระทรวงมหาดไทยในทำนองเดียวกับระบบตำรวจของประเทศฝรั่งเศสในปัจจุบัน แต่เมื่อญี่ปุ่นจำเป็นต้องยุบการปกครองส่วนภูมิภาคลงตามความต้องการของฝ่ายสัมพันธมิตรนำโดยอเมริกาซึ่งเป็นฝ่ายชนะสงครามโลกครั้งที่ 2 ญี่ปุ่นจึงจำเป็นต้องจัดระบบตำรวจให้เป็นระบบตำรวจแห่งชาติที่กระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นเหมือนอย่างในปัจจุบัน 

            ดังนั้น ระบบตำรวจญี่ปุ่นที่สร้างขึ้นใหม่ในยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2  จึงเป็นระบบตำรวจที่เป็นนวัตกรรมของญี่ปุ่นโดยเฉพาะ กล่าวคือ ในขณะที่เป็นระบบตำรวจแห่งชาติในทำนองเดียวกับระบบตำรวจของฝรั่งเศส ก็ยังเป็นระบบตำรวจท้องถิ่นในทำนองเดียวกับระบบตำรวจอังกฤษ

5.สรุป

          บทความ (13) นี้ต้องการจะชี้ให้ท่านผู้อ่านเห็นว่า เดิมระบบตำรวจญี่ปุ่นยุคก่อนสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นระบบเดียวกับระบบตำรวจฝรั่งเศสในปัจจุบัน กล่าวคือ มีฐานะเป็น กรมตำรวจ สังกัดกระทรงมหาดไทย ในต่างจังหวัดได้แบ่งส่วนราชการออกเป็นส่วนภูมิภาคขึ้นต่อผู้ว่าราชการจังหวัด ตามเจตนารมณ์ของการจัดการตั้งการปกครองส่วนภูมิภาคที่ต้องการอำนวยความสะดวกให้แก่ประชาชนที่อยู่ในต่างจังหวัด ในขณะเดียวกันก็เป็นการถ่วงดุลอำนาจของตำรวจในฝ่ายบริหารด้วยกัน

                 แต่ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ญี่ปุ่นจำเป็นต้องยุบการปกครองส่วนภูมิภาค ให้คงเหลือเฉพาะการปกครองส่วนกลางและการปกคกครองส่วนท้องถิ่น ทำให้ต้องมีการปฏิรูประบบตำรวจใหม่ให้สอดคล้องกับรูปแบบการปกครองที่เปลี่ยนแปลงไปด้วยการให้ตำรวจไปอยู่สังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ จังหวัด แต่ก็ยังรักษาสถานะความเป็นระบบตำรวจแห่งชาติอยู่

                สำหรับความเห็นเพิ่มเติม กรุณาติดตามได้ในหัวข้อ คุยกับดร.ชา ท้ายบทความนี้

เอกสารอ้างอิง

           1.Wikipedia, Law Enforcement in Japan, 14^th September 2020.

              2.Wikipedia, National Police Agency (Japan), 14^th September 2020.

              3.Wikipedia, National Police Agency (NPA),14^th September 2020.

คุยกับดร.ชา

               สำหรับบทความตอนนี้ ผมยังเห็นว่า คุณพสุธา (นามสมมุติ) ยังเหมาะสมที่จะเป็นคู่สนทนาต่อไป เพื่อให้เกิดความต่อเนื่อง

                 “ สวัสดี คุณพสุธา วันนี้อาจารย์ขอรบกวนเวลาสักนิดหนึ่ง เพื่อสนทนากันในเรื่องระบบตำรวจญี่ปุ่น ซึ่งเป็นระบบตำรวจที่อาจารย์ให้ความสำคัญเป็นพิเศษ ” ผมเกริ่นนำเข้าเรื่อง

                 “สวัสดีครับอาจารย์ ทำไมอาจารย์จึงกล่าวว่า ระบบตำรวจญี่ปุ่นเป็นระบบตำรวจที่อาจารย์ให้ความสำคัญเป็นพิเศษ แต่ถ้าให้ผมเดา น่าจะเป็นเพราะว่า เป็นระบบตำรวจที่ระบบตำรวจไทยต้องการจะเอาเป็นตัวแบบใช่ไหม อาจารย์” คุณพสุธาพยายามเดาใจผม

                 “ แหม คุณพสุธานี่เดาใจอาจารย์ได้ถูกต้องเลย แต่อาจารย์อยากเพิ่มเติมว่า ระบบตำรวจญี่ปุ่นเป็นระบบตำรวจในฝันของคนหลายคนทีเดียว แต่ว่า จะเป็นไปได้ไหม เดี๋ยวเรามาคุยกัน ” ผมยอมรับกับคุณพสุธา

                 “ ในประเด็นแรก อาจารย์อยากจะถามว่า ระบบตำรวจเดิมของญี่ปุ่นที่ใช้มาตั้งแต่ยุคปฏิรูปสมัยจักรพรรดิเมจิ จนกระทั้งสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่ 2 มีปัญหาหรือจุดอ่อนอะไร จึงต้องยกเลิกไป ” ผมย้อนถามไปถึงจุดหักเห

                  “ ถ้าจะว่ากันตรง ๆ ระบบตำรวจเดิมของญี่ปุ่น ซึ่งเป็นระบบเดียวกับระบบตำรวจของฝรั่งเศสในปัจจุบัน ก็มิได้มีปัญหาหรือจุดอ่อนอะไรในความรู้สึกของญี่ปุ่น แต่มีปัญหาในความรู้สึกของผู้ชนะสงครามโลกครั้งที่ 2 คือ อเมริกา

                    กล่าวคือ อเมริกามองเห็นว่า การปกครองส่วนภูมิภาค ซึ่งญี่ปุ่นได้แนวคิดมาจากประเทศยุโรปตะวันตกโดยเฉพาะอย่างยิ่งฝรั่งเศสได้สร้างความเข้มแข็งให้แก่ญี่ปุ่นเป็นอย่างมาก ทำให้อำนาจรัฐเข้มแข็งเพราะมีความเป็นเอกภาพ  จึงต้องการให้ยุบการปกครองส่วนภูมิภาคของญี่ปุ่นเสีย เพื่อลดอำนาจรัฐลงตามวิสัยของผู้ชนะสงครามที่ต้องการให้ศัตรูอ่อนกำลังลง ในทำนองเดียวกันกับการที่พม่าได้กวาดต้อนผู้คนไปเป็นเชลยเมื่อครั้งเสียกรุงศรีอยุธยาครั้งที่ 1 และ 2 เพื่อตัดทอนกำลังของกรุงศรีอยุธยาไม่ให้ฟื้นตัวขึ้นมาท้าทายอำนาจของพม่าได้ อย่างน้อยที่สุดในช่วงระยะเวลาหนึ่ง

และเมื่อยุบการปกครองส่วนภูมิภาคแล้ว ทำให้บทบาทและความสำคัญของกระทรวงมหาดไทยหมดไป ตำรวจญี่ปุ่นจึงต้องหาสังกัดใหม่ คือไปอยู่สำนักนายกรัฐมนตรี 

                   แต่นายกรัฐมนตรีก็มิได้บริหารงานตำรวจเอง เหมือนอย่างที่หลายคนอาจจะเคยเข้าใจผิด นึกว่า นายกรัฐมนตรีญี่ปุ่นใช้อำนาจในการบริหารงานตำรวจด้วยตนเอง ” คุณพสุธาตอบตามหลักการที่ได้ศึกษามา

                 “ อาจารย์ขอถามแทรกนิดหนึ่งว่า ทำไมญี่ปุ่นจึงต้องการตัดอำนาจฝ่ายการเมืองออกไปจากการบริหารงานตำรวจ ” ผมถามสอดแทรกเล็กน้อย

                 “เรืองนี้ ตอบได้ไม่ยากเลยอาจารย์ กล่าวคือ ตามคำนิยามของคำว่า การเมือง เป็นเรื่องของอำนาจและผลประโบชน์ ถ้าปล่อยให้การเมืองมีอำนาจเหนือตำรวจ ก็จะนำเอาเรื่องอำนาจและผลประโยชน์มาใช้ในการบริหารงานตำรวจนั่นแหละอาจารย์

                   แต่งานตำรวจนี่ เป็นต้นธารของกระบวนการยุติธรรม หากปล่อยให้ฝ่ายการเมืองมีอำนาจเหนือตำรวจ ก็เท่ากับว่ายอมให้คนที่อำนาจและผลประโยชน์เข้ามาคุมกระบวนยุติธรรมแต่ต้นทางเลย  อาจจะพลอยให้เสียหายไปหมดก็ได้ ผมคิดว่า ไม่น่าจะดีเลยนะ เพราะดูแล้วไม่น่าเชื่อว่า จะเป็นกลางหรือให้ความเป็นธรรมได้ ” คุณพสุธาตอบง่าย ๆ แต่ก็ชัดเจนดี

                 “ คุณพสุธาตอบได้ชัดเจนดีมาก ถ้างั้นอาจารย์ขอถามเป็นประเด็นที่ 2 ว่า ในเมื่อตำรวจไปสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีแล้ว ทำไมจึงไม่ให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้ใช้อำนาจในการบริหารงานตำรวจเสียเอง” ผมถามแบบเจาะลึกเข้าไป

               “ เรื่องนี้ ขึ้นอยู่กับแนวคิดในวางระบบตำรวจของญี่ปุ่น ที่ต้องการให้ระบบตำรวจปลอดจากการเมืองหรือเป็นกลางทางการเมือง ซึ่งฟังดูแล้วอาจจะดูเพ้อฝันสำหรับบ้านเรา เพราะใคร ๆ ก็อยากมีจะอำนาจเหนือตำรวจ แต่ญี่ปุ่นเขาทำได้ ด้วยการสร้างกลไกขึ้นมา บริหารงานตำรวจโดยเฉพาะ เรียกว่า คณะกรรการความปลอดภัยสาธารณะแห่งชาติ หรืออาจเรียกให้เข้าใจง่าย ๆ ว่า คณะกรรมการตำรวจแห่งชาติญี่ปุ่นก็ได้

                   แม้คณะกรรมการความปลอดภัยสาธารณะแห่งชาติจะได้รับแต่งตั้งจากนายกรัฐมนตรีด้วยความเห็นชอบจากรัฐสภาไดเอ็ต แต่หลังจากนั้น อำนาจในการบริหารงานตำรวจก็อิสระจากนายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นฝ่ายการเมืองโดยสิ้นเชิง ” คุณพสุธาตอบเหมือนคนได้ศึกษาระบบตำรวจญี่ปุ่นมาเป็นอย่างดี

                “ อาจารย์เห็นว่า คุณพสุธาตอบคำถามประเด็นที่ 2 ได้ชัดเจนดีแล้ว คงไม่มีอะไรจะเสริม แต่อยากจะถามเป็นประเด็นสุดท้าย คือ มีหลักประกันอะไรไหมว่า คณะกรรมการความปลอดภัยสาธารณะแห่งชาติ จะมีความเป็นกลางทางการเมืองอย่างแท้จริง ” ผมถามเจาะลึกลงไปอีก

                 “ อ๋อ แน่นอนครับ อาจารย์ ความเป็นกลางทางการเมือง ไม่ใช่แค่พูดกันลอย ๆ ว่าพวกคุณต้องเป็นกลางทางการเมืองนะ แต่ต้องมีการวางกลไกที่สามารถนำมาปฏิบัติให้เป็นผลได้อย่างแท้จริง ๆ

                   กล่าวคือ ญี่ปุ่นเขาวางหลักเกณฑ์ไว้ว่า คณะกรรมการดังกล่าว ต้องประกอบด้วยกรรมการที่มาจากหลาย ๆ พรรคการเมือง เพื่อตรวจสอบและถ่วงดุลกันเอง โดยไม่ให้มีกรรมการฝ่ายเสียงข้างมากมาจากพรรคการเมืองเพียงพรรคเดียว ” คุณพสุธาอธิบายได้ชัดเจนราวกับเคยไปดูงานระบบตำรวจญี่ปุ่นมา

                  “ ขอบคุณมาก คุณพสุธา อาจารย์เชื่อว่า คำตอบของคุณพสุธาในวันนี้ น่าจะช่วยให้ท่านผู้อ่านหลายท่านมีความเข้าใจในแนวคิดของระบบตำรวจญี่ปุ่นได้ดีขึ้นไม่น้อย

                   แต่เรื่องราวของระบบตำรวจญี่ปุ่นยังไม่จบแค่นี้ คงต้องรบกวนคุณพสุธา สละเวลามาคุยกับอาจารย์อีกครั้งหนึ่ง ซึ่งอาจารย์เชื่อว่า หลายท่านคงอยากจะทราบเรื่องราวของระบบตำรวจญี่ปุ่นในรายละเอียด หวังว่าคงไม่ขัดข้องนะ ” ผมกล่าวขอบคุณพร้อมกับนัดหมายคราวหน้า

                     “ ด้วยความยินดีครับอาจารย์ ผมจะพยายามทำตัวให้ว่าง เพราะผมก็ไม่อยากจะพลาดเหมือนกัน ผมเชื่อว่า การสนทนาคราวหน้าน่าจะเป็นจุดสำคัญที่หลายท่านอยากจะทราบกัน ” คุณพสุธาตอบรับคำเชิญของผมด้วยความกระตือรือร้นเช่นเคย

ดร.ชา

14/09/20